无锡美通食品科技有限公司诉无锡质量技术监督局高新技术产业开发区分局

质监行政处罚案

[裁判摘要]

我国对食品生产管理实行目录式许可制度，企业应当在食品生产许可的品种范围内从事食品生产活动，不得超出许可的品种范围生产食品。 依照《食品安全法》的规定，企业超出许可范围生产食品的，属于未经许可从事食品生产经营活动，除没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品外，货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。

原告：无锡美通食品科技有限公司。

被告：无锡质量技术监督局高新技术产业开发区（新区）分局。

原告无锡美通食品科技有限公司（以下简称美通公司）不服被告无锡质量技术监督局高新技术产业开发区（新区）分局（以下简称新区质监局）作出锡新质监罚字 [2011]第19号行政处罚决定书（以下简称处罚决定书），向江苏省无锡高新技术产业开发区人民法院提起诉讼。

原告美通公司诉称：1．该处罚决定书适用法律错误，应适用《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则》（以下简称《实施细则》）和《工业产品生产许可证管理条例》（以下简称《条例》），而不是《食品安全法》；2．该处罚决定书事实认定错误。原告仅从事食品生产活动，并未从事食品经营活动。被告新区质监局认定原告从事了食品生产经营活动是错误的。3．该处罚决定书存在执法程序错误。被告在原告生产前期未予以制止，导致原告继续生产，受到严重的行政处罚。4．该处罚决定书显失公平。被告苛求原告应对食品生产许可十分了解不合情理。综上，请求判令撤销该处罚决定书并由被告承担诉讼费用。

原告美通公司提交以下证据：

（1）处罚决定书，证明被诉行政行为存在的事实；

（2）无锡市人民政府[2011]锡行复第 103号行政复议决定书及送达回证，证明对处罚不服提起行政复议的情况。

被告新区质监局辩称：我局对原告美通公司的行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。1．处罚事实清楚、证据确凿充分。自2010年12月30日起，我局对美通公司进行检查。经调查，该公司已取得肉制品（酱卤肉制品）、方便食品（其他方便食品）、豆制品门（非发酵性豆制品）三个单元产品的食品生产许可证，但其生产的新产品速冻调理生肉制品不包含在已获证产品范围内，涉嫌未经许可从事食品生产经营活动。2011年1月13日，我局对其库存的51 300kg成品采取了查封措施。美通公司于同年1月18日、19日擅自转移被查封成品21 675kg，后被全部追回并重新查封。我局依法对其进行了行政处罚。2．我局适用法律正确。《食品安全法》和《产品质量法》是全国人大常委会制定的法律，是上位法，优于《条例》和《实施细则》。3．原告认为“未经许可从事食品生产经营活动”是指既从事食品生产又从事食品经营才能处罚，是对法律的误解。只要从事了食品生产或者食品经营，即符合受处罚的主体和行为要件。4．处罚程序合法。该案从立案、调查取证、采取强制措施、送达文书、延长办理期限、告知权利义务等方面，均符合行政执法的程序规定，有相关证据佐证；原告提出刚生产时就应“责令停止生产销售”不符合法定程序；原告应对自己无证生产和持续生产负责；关于货值金额计算上，已经销售的产品也属于实际生产货值的一部分。5．行政处罚书不存在显失公平的问题。我局在案件事实完全调查清楚、证据确凿充分的前提下，才做出行政处罚，向上级请示也是办理许可证案件的工作程序。因此，我局的行政处罚行为符合办案要求，并无不当。故请求驳回原告的诉讼请求。

被告新区质监局提交以下证据：

（1）第一组证据：原告美通公司的营业执照、调查笔录、现场检查笔录、现场检查照片、生产流程场所照片、抽检产品的生产部门流转单及产品出厂检验记录、锡新质技监抽字[2011]第01号抽样取证单、2010年10月份至2011年1月份的生制品生产部门流转单、2011年1月13日从该公司制单电脑内调取的1月份熟制半进销存表、锡新质监发[2011]6号食品生产许可证请示、锡质监食函[2011]20号市局批复、Q／320292AAHK03-2008调理菜肴标准、Q／AAHK 0002S-2011速冻调理生肉制品标准评审稿及备案稿、美通肉制品许可证申领材料等，证明美通公司未经许可，从事食品生产经营活动。

（2）第二组证据：现场检查笔录和调查笔录、出库总计表及出入库记录、生产部门流转单统计表、美通集团内部结算说明、出入库、转移货值清单等，证明原告美通公司无证生产产品的数量。

（3）第三组证据：现场检查照片、现场检查、调查笔录、查封决定书、取证单、门卫外来人员车辆登记表、福记领料单、转移货值清单、送达回证等，证明原告美通公司擅自转移被查封的物品。

（4）第四组证据：立案审批表、内部移送书、查封决定书、行政案件审理记录、案件办理报批书、强制措施延期报批书、行政处罚告知书、听证申请书、不予听证通知书、调查笔录、委托书、行政处罚决定书、解除查封决定书、送达回证等，证明被告作出行政处罚决定书的程序合法。

（5）第五组证据包括本案的其他相关材料及依据的法律法规。

无锡高新技术产业开发区人民法院依法组织双方进行质证。

原告美通公司对被告新区质监局提供证据的真实性无异议，但对其证明目的不予认可。

无锡高新技术产业开发区人民法院对原告美通公司提供的证据予以确认。

无锡高新技术产业开发区人民法院一审查明：

2010年12月30日、2011年1月13日，被告新区质监局执法人员对原告美通公司进行检查。检查中发现，该公司的生产车间内正在生产肉制品（上浆肉丝、上浆鸡小块）。仓库内堆放有已包装的速冻调理生肉制品成品。因涉嫌未经许可从事食品生产经营活动，新区质监局于1月13日对库存成品采取了查封措施，并开具了责令改正通知书，要求该公司制定新的产品标准。美通公司按要求制定了新产品标准草案。后美通公司于1月18日、19日擅自转移了部分被查封的成品合计21 675kg，货值金额511 820．1元。　1月20日，被转移的查封产品全部追回并重新进行了查封。

另查明，原告美通公司已取得肉制品（酱卤肉制品）、方便食品（其他方便食品）、豆制品（非发酵性豆制品）三个单元成品的食品生产许可证，但其于2010年10月开始生产的新产品速冻调理生肉制品不包含在已获证产品范围内。美通公司自2010年 10月15日开始至2011年1月13日共生产速冻保鲜调理食品91 365kg，货值金额 1 999 693．8元。

4月21日，被告新区质监局作出了锡新质监罚告字[2011]第18号《行政处罚告知书》。5月19日，新区质监局作出了锡新质监罚字[2011]第19号行政处罚决定书。原告美通公司不服，6月2日向无锡市人民政府申请行政复议。9月7日，无锡市人民政府作出[2011]锡行复第103号行政复议决定书，维持了该处罚决定书。

本案一审的争议焦点是：（1）处罚决定所认定的事实是否成立，原告美通公司是否有未经许可从事冷冻食品的生产经营活动；（2）被告新区质监局作出处罚决定的程序是否合法；（3）处罚决定是否显失公平；（4）处罚决定使用法律是否正确。

无锡高新技术产业开发区人民法院一审认为：

根据《食品安全法》，国家对食品生产经营实行许可制度。企业从事食品生产经营活动，应当依法取得食品生产许可。未经许可从事食品生产经营活动，要承担相应的法律责任。

在本案中，原告美通公司虽然获得了肉制品（酱卤肉制品）、方便食品（其他方便食品）、豆制品（非发酵性豆制品）三个单元成品的食品生产许可，但其于2010年10月份开始生产的速冻保鲜调理食品在产品定义、配料、生产工艺上均与这三个单元成品不同，不属于这三个许可范围之内，属未经许可从事食品生产，违反了《食品安全法》第二十九条第一款的规定；原告在被告新区质监局对其产品进行查封后，擅自转移部分被查封的产品，违反了《产品质量法》第六十三条的规定，上述违法行为理应被追究责任：被告作为对食品生产负有监管职责的行政机关依法给予其相应的行政处罚于法有据。

对于原告美通公司认为对其未经许可从事食品生产的行为查处应适用《条例》和《实施细则》而非《食品安全法》的意见，法院认为从法律层级上来看，后者较高；从制定的时间来看，后者较晚，因此，根据法律的适用原则，被告新区质监局选择《食品安全法》作为处罚依据是正确的；对于原告认为其只存在生产行为不存在经营行为，被告认定事实有误的意见，法院认为食品生产行为已由法律将其纳入质量监管范围，只要原告有违法的食品生产行为，即应受到查处；对于原告认为被告在其生产前期未予以制止，导致原告继续生产，受到严重的行政处罚，被告存在执法程序错误的意见，法院认为被告从立案、调查取证、采取行政强制措施、处罚告知到处罚决定等一系列行政程序合乎法律规定，并无不当。

据此，无锡高新技术产业开发区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，于2011年12月4日作出判决：

维持被告新区质监局作出的锡新质监罚字[2011]第19号行政处罚决定书。

美通公司不服一审判决，向无锡市中级人民法院提起上诉。

上诉人美通公司上诉称：（1）本案应当根据特别法优于普通法的原则，应优先适用《条例》和《实施细则》，而不应适用《食品安全法》第八十四条之规定进行处罚；（2）上诉人仅仅从事食品生产活动，并未有食品经营活动，故处罚决定及一审判决均认定上诉人未经许可从事冷冻食品的生产经营活动有误；（3）被上诉人新区质监局发现上诉人生产产品不符合生产经营要求情形后，未责令上诉人立即纠正，严重违反法定程序，导致上诉人生产的超出现有许可证范围的产品增加；（4）新区质监局在第一次发现上诉人生产的速冻调理生肉制品（上浆肉片）之前，上诉人已经生产的产品价值仅为68 043．6元，新区质监局超出该价值，认定上诉人生产了价值1 999 693．8元新产品错误。综上，原审判决错误，请求二审法院依法改判。

被上诉人新区质监局辩称：（1）国务院《条例》是行政法规，国家质量监督检验检疫总局《实施细则》是部门规章，而《食品安全法》是全国人大常委会制定的法律，按照上位法优于下位法的原则，对上诉人的处罚应适用《食品安全法》的规定；（2）《食品安全法》中“食品生产经营”的概念应是指从事食品生产或者食品经营，而不是上诉人所认为的既从事食品生产又从事食品经营；（3）上诉人美通公司作为落实产品质量安全主体责任的责任人，应当对自己的行为及其后果承担法律责任，而不是被动地坐等监管部门或其他第三方来指出、纠正，并以此来推卸责任，被上诉人在检查时不能作出责令停止生产这一处罚决定。故请求维持一审判决。

本案二审的争议焦点是：（1）对上诉人美通公司处罚的法律适用问题；（2）美通公司的行为是否符合从事“生产经营活动”要件；（3）被上诉人新区质监局在检查时是否应责令美通公司停止生产；（4）行政处罚决定对产品价值认定是否有误。

无锡市中级人民法院经二审，确认了一审查明的事实。

无锡市中级人民法院二审认为：根据《食品安全法》及相关法律规定，县级以上质量监督部门负有对辖区内从事食品生产经营的企业进行监管职责。被上诉人新区质监局有权对辖区内从事食品生产的上诉人美通公司进行监督检查。新区质监局在检查中发现美通公司无证生产速冻调理生肉制品，向其下达责令改正通知书并查封相关货物，符合法律规定。新区质监局在进一步查实美通公司无证生产速冻调理生肉制品相关事实的情况下，依法向其送达了《行政处罚告知书》，在美通公司未按时要求听证的情形下，新区质监局依法作出《行政处罚决定书》，依据美通公司无证生产的货值金额等相关事实，对美通公司的无证生产食品行为和擅自转移查封财产的行为进行了处罚。新区质监局的行政处罚行为认定事实清楚、程序合法。

（1）关于对上诉人美通公司处罚的法律适用问题。《食品安全法》是由全国人大常委会制定的法律，并于2009年6月1日施行，较之之前由国务院制定的《条例》及国家质量监督检验检疫总局制定的部门规章《实施细则》，具有更高阶位的法律效力。并且，国家质量监督检验检疫总局关于贯彻实施《中华人民共和国食品安全法》若干问题的意见（国质检发[2009]365号）亦明确：《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、《条例》、《中华人民共和国认证认可条例》是国务院行政法规。按照上位法优于下位法的规定为准，对同一事项食品安全法有规定的，应当以食品安全法的规定为准。因此，美通公司的违法行为符合《食品安全法》规定的处罚情形，应适用上位法《食品安全法》的规定；（2）关于美通公司的行为是否符合从事“生产经营活动”要件的问题。国家质量监督检验检疫总局《食品生产许可管理办法》第三十条规定：“企业应当在食品生产许可的品种范围内从事食品生产活动，不得超出许可的品种范围生产食品。”第三十五条则规定对于违反该三十条的按照《食品安全法》第八十四条规定处罚。《食品安全法》第八十四条规定的条件为“违反本法规定，未经许可从事食品生产经营活动，或者未经许可生产食品添加剂的。”因此，《食品生产许可管理办法》明确将企业的生产行为纳入生产经营范围，本案中美通公司的生产行为即属于生产经营活动。被上诉人新区质监局处罚决定对于美通公司的行为定性并无不当；（3）关于新区质监局在检查时是否应责令美通公司停止生产问题。法院认为，根据行政处罚法规定，责令企业停产停业是一种后果比较严重的处罚种类，行政机关必须在查明相关事实并且经过听证程序后，认为符合处罚条件的才能作出处罚决定。本案中，新区质监局在最终对美通公司作出处罚决定之前，无职权责令美通公司停止生产。而新区质监局在查处过程中作出责令改正通知书并采取查封措施的行为，已警示美通公司在生产过程存在违法嫌疑；（4）关于行政处罚决定对产品价值认定是否有误的问题。法院认为，行政主管部门有权依法对实际已经发生的违法行为进行处罚。本案中，新区质监局在2011年1月 13日查实，美通公司自2010年10月15日开始至2011年1月13日共生产速冻保鲜调理食品91 365kg，货值金额1 999 693．8元，因此，新区质监局据此货值数额作出处罚决定并无不当。美通公司提出新区质监局只能依据第一次即2010年12月30日查实的货值数额进行处罚的上诉理由，依法无据。

据此，无锡市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，于2012年4月11判决：

驳回上诉，维持原判。

本判决为终审判决。