郭德胜不服卫辉市国土资源局对其作出的处罚决定案

【裁判摘要】

行政处罚法第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。” 国家土地管理局《土地违法案件查处办法》第二十七条“土地违法案件应当由土地管理部门领导集体审议，但实行行政首长负责制。审议应当制作笔录，由参加审议的成员签名……”以上规定确立了行政处罚程序中的行政机关负责人集体讨论制度，即在对情节复杂或重大违法行为进行较重处罚前，行政机关的负责人通过党组会、联席会议、首长办公会等形式进行集体研究，再作出行政处罚决定。

较重的行政处罚，可能对被处罚人的权利造成巨大影响。如本案中国土资源部门作出的限期拆除建筑物的处罚，该处罚一经执行，将造成房屋灭失等无法逆转的后果，该处罚决定即使经过行政诉讼程序撤销，也不再具有恢复原状的可能性。经过负责人的集体讨论，不仅能够防止个别领导干部滥用权力，还能最大限度地保证行政决策的民主性和科学性，避免决策的随意性。

原告郭德胜，男，汉族。

委托代理人张保根，河南恒辉律师事务所律师。

被告卫辉市国土资源局。

法定代表人李德保，局长。

委托代理人王秋民，卫辉市国土资源局法律顾问。

委托代理人刘希强，男。

原告郭德胜不服被告卫辉市国土资源局对其作出的处罚决定，于2012年1月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2012年1月10日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2012年2月8日公开开庭审理了本案。原告郭德胜及其委托代理人张保根，被告委托代理人王秋民、刘希强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告卫辉市国土资源局于2011年12月5日作出卫国土监字（2010）第041号行政处罚决定书，认定郭德胜未经依法批准，非法在卫辉市太公镇牛窑村占用基本农田220.50平方米，建筑面积220.50平方米建养猪场，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，构成了非法占用土地行为，并依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《河南省实施办法》第六十三条的规定，对郭德胜作出了限期拆除在非法占用的220.50平方米土地上新建的建筑物面积220.50平方米，并处罚款4410元的行政处罚。被告在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为时的证据：1、立案呈批表一份；2、2011年11月15日卫辉市国土资源局对郭德胜的询问笔录一份；3、卫辉市国土资源局规划科出具证明一份；4、2011年11月15日地政地籍科出具证明一份；5、盖有卫辉市地籍勘测测绘队印章图纸一份；6、卫辉市土地利用总体规划图纸一份（局部复印件）；7、现场勘查笔录一份；8、土地违法案件调查报告一份；9、违法案件会审记录一份；10、责令停止违法行为通知书一份；11、2011年11月15日法律文书呈批表一份；12、2011年11月15日法律文书送达回证一份；13、2011年12月1日法律文书呈批表一份；14、行政处罚告知书一份；15、行政处罚听证告知书一份；16、2011年12月1日法律文书送达回证一份；17、2011年12月5日法律文书呈批表一份；18、2011年12月5日卫国土监字（2011）第041号《行政处罚决定书》及法律文书送达回证各一份。被告以上述证据证明其作出的行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。

原告郭德胜诉称，1988年，卫辉市太公镇牛窑村将该村东南角、东北角、西南角、西北角不适宜种植的闲散地和部分产量地作为村民各户的打粮场使用，不再计产量。其打粮场在该村西北角小盖上，原是不适宜种植的石棚，经其平整后才作为打粮场使用，不属于基本农田。2003年，牛窑村在其打粮场上建架了变压器，村委会让其在打粮场上建房看护变压器，并收取其规划建房费500元。2008年其在该场建临时房。原告认为，被告以该场系基本农田，其建房不符合太公镇土地利用总体规划为由，对其作出拆除新建建筑物220.50平方米并罚款4410元的处罚决定，该决定显属错误，请求本院予以撤销。原告在法定期限内向本院提交的证据材料有：1、卫辉市太公镇牛窑村村民委员会证明两份；2、地亩账清单一份；3、2011年12月15日部分村民签名的证明一份；4、2011年12月24日张保根律师调查牛XX笔录一份；5、牛窑村村民委员会收取郭德胜500元规划建房费证明一份；6、牛XX任职简历一份。原告以上述证据证明其建造建筑物的位置系打粮场，属石棚地，并非基本农田，牛窑村村民委员会批准其建造，并收取其500元规划建房费。

被告卫辉市国土资源局辩称，其经调查查明，卫辉市太公镇牛窑村村民郭德胜未经依法批准，于2009年在牛窑村村北部占用基本农田东西24.50米，南北9米，建筑面积220.50平方米，即0.33亩，用于养猪场建设，至处罚决定书作出之日，原告未办理有关用地手续，经现场勘查该宗地为基本农田。被告认为，其作出的卫国土监字（2011）第041号行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，且符合法定程序，请求本院依法予以维持。

经庭审质证，本院对被告提供的证据作如下确认：

原告对被告提供的证据5、证据6证明的问题提出异议，认为被告提供的证据不能证明其建筑物所占用的土地性质属基本农田。经审查本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第（三）项“根据行政诉讼法第三十一第一款第（一）项的规定，当事人向人民法院提供书证的，应当符合下列要求：……（三）提供报表、图纸、会计账册、专业技术资料、科技文献等书证的，应当附有说明材料”的规定，被告提供的证据5和证据6未附说明材料，且庭审中被告未对该占地位置的确定作出有说服力的解释，因此，被告提供的证据不能作为证明其对原告郭德胜作出的处罚决定认定事实清楚，证据充分的依据。

经审理查明，原告郭德胜系卫辉市太公镇牛窑村村民。2009年，郭德胜在未办理土地使用手续的情况下，在该村村北建造养殖场一处，实际占用土地东西24.50米，南北9米，面积为220.50平方米。2011年12月5日，卫辉市国土资源局对原告郭德胜作出了卫国土监字（2011）第041号行政处罚决定书，限原告在接到该处罚决定书之日起十五日内拆除在非法占用的220.50平方米土地上新建的建筑物220.50平方米，恢复土地原状，并处罚款4410元。

另查明，卫辉市国土资源局未提供其对原告作出处罚决定经过本单位负责人集体讨论决定的证据材料，未提供图纸说明材料，其对原告作出的处罚决定不符合法定程序，且主要证据不足。

本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，被告卫辉市国土资源局具有对本案原告非法占用土地行为作出处罚决定的法定职权。原告郭德胜未经批准非法占用土地建养殖场的行为，违反了我国土地管理法的有关规定，卫辉市国土资源局应当根据郭德胜非法占用土地的行为，是否符合太公镇土地利用总体规划的事实，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对郭德胜作出限期拆除非法占用土地上的建筑物或没收非法占用土地上的建筑物的行政处罚。但被告向本院提供的标示郭德胜违法占用土地的具体位置的图纸未附说明材料，被告在庭审中亦未对该图纸中原告占用土地位置的确定方法作出说明、解释，致本院无法判断郭德胜占用的土地系农用地还是建设用地，即原告建造的养殖场是否符合太公镇土地利用总体规划，此直接导致无法确定被告对原告的违法行为应如何处罚，即是拆除还是没收在非法占用土地上的建筑物。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”和国家土地管理局《土地违法案件查处办法》第二十七条“土地违法案件应当由土地管理部门领导集体审议，但实行行政首长负责制。审议应当制作笔录，由参加审议的成员签名。……”的规定，被告对原告作出限期拆除建筑物即较重的行政处罚决定之前，应当经过本单位领导集体讨论决定，但是被告未提供其对原告作出的处罚决定经过了本单位领导集体讨论决定的证据。因此，被告对原告作出的处罚决定主要证据不足，不符合法定程序，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目的规定，判决如下：

撤销卫辉市国土资源局2011年12月5日对原告郭德胜作出的卫国土监字（2011）第041号土地违法案件行政处罚决定书，并由被告重新作出处理。

案件受理费50元，由被告负担。

如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省新乡市中级人民法院。

 审  判  长    任全枝

                                                  审  判  员    李振海

                                                  代理审判员    刘玮娜

                                                  二○一二年三月二日

                                                  书  记  员    王振宇