时利和房地产开发（武汉）建筑有限公司与武汉市国土资源和规划局、武汉市人民政府建设用地使用权转让合同纠纷

   【裁判要旨】

1、县级以上地方人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，须根据省级以上人民政府下达的控制指标拟订年度出让土地使用权总面积方案，按照国务院规定，报国务院或者省级人民政府批准；第十五条第二款规定，土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。可见，县级以上地方人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，土地出让合同由土地管理部门与土地使用者签订。也就是说，土地使用者因土地出让合同发生诉讼的，应当按照合同相对性原理，以土地管理部门为被告。

2、双方就解除《国有土地使用权批租合同》达成一致意见，土地估价机构评估批租地块市场价值在使用期内大幅增值，签订上述合同的国有土地管理部门对于合同的解除没有任何过错或违约的，该国有土地管理部门不承担赔偿土地增值的责任。

中华人民共和国最高人民法院

民 事 判 决 书

（2014）民一终字第233号

上诉人（原审原告）：时利和房地产开发（武汉）建筑有限公司，住所地湖北省武汉市江汉区发展大道166号常青小区1号楼（江锋园）1楼。

法定代表人：张江林，该公司董事长。

委托代理人：刘爱军，湖北高颂律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：武汉市人民政府，住所地湖北省武汉市江岸区沿江大道188号。

法定代表人：唐良智，该市市长。

委托代理人：刘虹，武汉市国土资源和规划局工作人员。

委托代理人：顾晓军，湖北今天律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）：武汉市国土资源和规划局，住所地湖北省武汉市江岸区三阳路13号。

法定代表人：盛洪涛，该局局长。

委托代理人：苏震宇，该局工作人员。

委托代理人：陈凌，湖北今天律师事务所律师。

上诉人时利和房地产开发（武汉）建筑有限公司（以下简称时利和公司）因与被上诉人武汉市人民政府、武汉市国土资源和规划局国有土地使用权批租合同纠纷一案，不服湖北省高级人民法院（2010）鄂民一初字第3号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年9月26日公开开庭进行了审理。时利和公司的委托代理人刘爱军，武汉市人民政府的委托代理人刘虹、顾晓军，武汉市国土资源和规划局的委托代理人苏震宇、陈凌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

时利和公司原审诉称，按照《国有土地使用权批租合同》约定，原武汉市土地管理局将位于湖北省武汉市江汉二路贯中里的地块使用权批租给时利和公司，批租地价为418万元等。该合同签订后，时利和公司履行了合同义务。2005年初，时利和公司申请拆迁许可证时被告知该地块拆迁范围内房屋有90%的房产是托管房，武汉市房产管理局提出按180%的比例进行拆迁补偿。经时利和公司多次反映，原武汉市国土资源和房产管理局于2007年提出就地还建方案。此后，时利和公司再次申报拆迁许可证，但《建设用地规划许可证》已逾期。同时，时利和公司被告知该地块中江汉路135号建筑于2006年8月被评为武汉市二级优秀历史建筑，《建设用地规划许可证》不能办理。时利和公司向武汉市住房保障和房屋管理局提出拆除江汉路135号建筑，但武汉市住房保障和房屋管理局于2010年10月25日作出武房函（2010）269号回函，对该建筑实施原址保护，不得擅自拆除。至此，该地块已无法依照《国有土地使用权批租合同》约定的用地条件进行开发。对此，武汉市人民政府、武汉市国土资源和规划局构成根本违约，造成时利和公司产生巨大经济损失。依照同等地段每亩单价22291800元计算，本案地块市场价值166965582元，扣除成本（按50%计算），时利和公司土地增值损失83482791元；依照同等地段楼盘销售均价，根据房地产行业最低15%的利润率，本案项目开发预期利益为132352500元，扣除土地增值部分，时利和公司预期利益损失为48869709元。为此，请求判令：解除《国有土地使用权批租合同》；武汉市人民政府、武汉市国土资源和规划局赔偿时利和公司土地增值损失83482791元、资金损失22239488.30元及利息8336126.29元、预期利益损失48869709元。

武汉市人民政府原审辩称，《国有土地使用权批租合同》并未涉及武汉市人民政府。因此，时利和公司与武汉市人民政府没有合同关系，武汉市人民政府不具备本案诉讼主体资格。时利和公司的诉讼请求无事实和法律依据，请求驳回。

武汉市国土资源和规划局原审辩称，1、《国有土地使用权批租合同》约定批租的地块为本合同签订时的现状地块。武汉市土地管理局于1995年5月11日为时利和公司颁发了《国有土地使用证》，之后又为其补发了武国用（2003）字第3074号《国有土地使用证》。时利和公司称不了解地块情况，不符合事实。2、根据《城市房屋拆迁管理条例》规定，拆迁应当取得相关行政部门许可。时利和公司直到2005年才开始着手申请拆迁许可证，怠于履行合同义务。武汉市国土资源和规划局不是拆迁补偿安置当事人。武汉市二级优秀历史保护建筑的确定发生在2006年，该地块能否继续建设属于行政机关行政许可范畴，不属于《国有土地使用权批租合同》调整范围。3、时利和公司至今没有开发本案地块，将自己的投资风险转嫁给武汉市国土资源和规划局，有违诚实信用原则。可见，武汉市国土资源和规划局积极履行合同，不构成违约，不应承担赔偿责任。时利和公司自身怠于履行合同，应自行承担责任。综上，时利和公司的诉请无事实和法律依据，请求驳回。

湖北省高级人民法院原审查明：1995年5月4日，原武汉市土地管理局（甲方）与时利和公司（乙方）签订一份《国有土地使用权批租合同》，主要约定：甲方批租给乙方的地块位于武汉市江汉区江汉二路贯中里，面积为5100平方米（以实测面积为准）；甲方批租给乙方的地块为本合同签订时的现状地块，乙方应负责地块及地块周边至道路中心线范围内的房屋拆迁、安置；乙方承担的拆迁户还建安置，从发出拆迁线之日起，必须两年内完成；乙方同意自1995年6月1日起，叁年内完成规划确定的项目建设，叁年内未完成又无正当理由的，甲方有权要求乙方按照甲方确定的标准补交该地块的市值地价差价，直至收回该地块的土地使用权；该地块的土地使用权批租楼面地价为每平方米88元，总额为418万元；乙方应在签订本合同时，支付全部土地使用权批租地价的50%，计209万元，剩余50%应于1995年10月31日之前付清；乙方未按合同规定或者连续两年不投资建设的，甲方有权无偿收回土地使用权等。

上述《国有土地使用权批租合同》签订后，时利和公司于1995年4月7日向武汉市土地管理局交纳土地批租费209万元，于2003年10月21日向后来的武汉市国土资源和规划局交纳土地批租费209万元。2003年12月3日，时利和公司取得了武国用（2003）第3074号《中华人民共和国国有土地使用证》，该证在记事栏载明：原wp国用（95临）字第084号《中华人民共和国国有土地使用证》遗失，本证属遗失补证。2004年5月18日，武汉市城市综合开发管理办公室下发武开管计（2004）148号《市开发办关于下达时利和大厦开发项目计划的通知》。2004年6月4日，时利和公司取得武规（补）地字（2004）198号建设用地规划许可证。2004年11月23日，武汉市城市规划管理局作出规划（建筑）方案批准意见书，原则同意时利和公司报来的时利和大厦设计方案。其后，时利和公司陆续向武汉市园林局、武汉人民防空办公室、武汉市公安消防局等部门办理了绿地、人防、消防等报批手续。

2005年，时利和公司申请拆迁时，武汉市房产管理局提出按180%的比例对托管房进行拆迁补偿。经协调，武汉市国土资源和房产管理局于2007年6月提出就地还建方案。此后，时利和公司再次申请拆迁许可证，但《建设用地规划许可证》已逾期，须办理延期。但根据2006年8月12日《武汉市主城区历史建筑名录》（武汉市第三批优秀历史建筑），该地块中的江汉路135号建筑被评为优秀历史建筑，依法需要保留。为此，时利和公司向主管部门提出申请，原武汉市房产管理局就此事组织召开专家论证会，但未形成是否可以拆除该建筑的正式结论。时利和公司于2010年3月30日递交了《建筑用地规划许可证》延期申请书及相关资料，但武汉市国土资源和规划局于2010年4月7日口头告知时利和公司因没有提交房产管理部门对该优秀历史建筑的书面意见，不能办理《建设用地规划许可证》延期。时利和公司向武汉市人民政府递交《复议申请书》。武汉市人民政府认为时利和公司办理《建设用地规划许可证》延期的目的是对该项目地块进行拆迁，而该地块中的江汉路135号建筑已经在2006年8月被定为优秀历史建筑，根据《武汉市旧城风貌区和优秀历史建筑保护管理办法》，在办理《建设用地规划许可证》延期之前，武汉市国土资源和规划局要求时利和公司提供房产管理部门对该优秀历史建筑的书面意见符合法律规定，理由正当；因时利和公司未能提交武汉市国土资源和规划局要求的资料，武汉市国土资源和规划局不予办理《建设用地规划许可证》延期的决定符合法律规定。2010年6月9日，武汉市人民政府作出武政复决（2010）第16号行政复议决定书，维持武汉市国土资源和规划局对时利和公司申请办理《建设用地规划许可证》延期的行政处理行为。

2010年5月28日，时利和公司向武汉市住房保障和房屋管理局递交《申请书》，申请拆除江汉路135号建筑。武汉市住房保障和房屋管理局于2010年10月22日出具武房函（2010）269号《市房管局关于时利和房地产开发（武汉）建筑有限公司申请书的回函》，答复：对市二级优秀历史建筑江汉路135号建筑实施原址保护；同时，根据市规划院提出的《历史文化街区及历史地段紫线控制图册》相关规定，应对江汉路135号实施严格保护，保护要求：在江汉路135号周边设置15米保护范围线，保护范围内不得随意拆除、改建或添建建筑物，沿建筑周边50米范围内，新建建筑高度不得高于该历史建筑檐口高度，且新建建筑的建筑风格应与其相适应等。

一审中，根据时利和公司的申请，湖北众联土地估价有限公司受法院委托对涉案土地使用权的市场价值进行评估。湖北众联土地估价有限公司于2012年8月13日作出鄂众联地估字（2012）第21号《土地估价报告》，估价结果为：扣除江汉路135号历史优秀建筑分摊占地面积下的估算土地价值为5070.01万元，包括江汉路135号历史优秀建筑分摊占地面积下的估算土地价值为4044.91万元。

另查明，2011年5月30日，时利和公司出具一份《关于2003年以前未能开发时利和大厦的说明》，称1995年到2003年未能开发原因：一是当时武汉市人民政府没有正式就这块土地建设进行立项，直到2004年才正式立项；二是2003年以前国际形势不稳定，该公司的法定代表人及总经理全明道是一位美籍华人，紧张的中美关系使项目开发受到牵连。

湖北省高级人民法院原审认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十一条第一款以及和第十四条规定，人民政府对于土地出让行使的是行政管理职权，土地出让的具体实施部门是其所属的土地管理部门。本案《国有土地使用权批租合同》由原武汉市土地管理局与时利和公司签订，武汉市人民政府不是合同当事人。因此，武汉市人民政府不具备本案诉讼主体资格，时利和公司主张武汉市人民政府是本案土地使用权的出让主体，缺乏事实和法律依据。

原武汉市土地管理局与时利和公司签订的《国有土地使用权批租合同》，系双方当事人的真实意思表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，应为有效。时利和公司于合同签订前交纳土地批租费209万元，于2003年10月21日交纳剩余的土地批租费209万元。由于武汉市国土资源和规划局出让给时利和公司的地块为签订《国有土地使用权批租合同》时的现状地块，时利和公司负责批租地块内房屋的拆迁安置工作，武汉市国土资源和规划局为时利和公司办理出让土地使用权的使用证后，已完成了《国有土地使用权批租合同》约定的提供出让土地的义务。虽然批租地块内的江汉路135号建筑被评为优秀历史建筑，导致时利和公司不能办理《建设用地规划许可证》延期手续进而无法开发建设，但武汉市国土资源和规划局并非优秀历史建筑的评定机构，且该事件发生在2006年8月，故其不存在任何违约行为。时利和公司主张由于武汉市国土资源和规划局原因造成的江汉路135号建筑不能拆除，导致该地块不能依照《国有土地使用权批租合同》约定的用地条件开发，以及武汉市国土资源和规划局提供的土地使用权不符合《国有土地使用权批租合同》的约定，与事实不符，对其要求武汉市国土资源和规划局赔偿损失的诉讼请求不予支持。

在批租地块内的江汉路135号建筑被评为优秀历史建筑后，因该建筑物不能拆除，且其15米保护范围内的其他建筑亦不得随意拆除，时利和公司可开发的用地面积大幅缩小，且从1995年至今，国家法律法规和城市规划都发生了很大的变化，时利和公司如果重新申办规划报建手续的话，批租地块的建设规模将会按照报批时点的国家法规、技术规范和城市规划重新确定，时利和公司签订《国有土地使用权批租合同》开发建设时利和大厦的合同目的已无法实现，现时利和公司要求解除《国有土地使用权批租合同》，武汉市国土资源和规划局同意解除该合同，双方已就解除合同达成一致意见，对时利和公司关于解除《国有土地使用权批租合同》的诉讼请求，予以支持。《国有土地使用权批租合同》解除后，时利和公司应将批租地块返还给武汉市国土资源和规划局，武汉市国土资源和规划局应将时利和公司交纳的土地批租费418万元返还给时利和公司，并从时利和公司交纳之日起至本判决确定的给付之日，按中国人民银行公布的同期贷款利率计算资金占用费。虽然批租地块的市场价值在时利和公司享有出让土地使用权期间大幅增值，但是武汉市国土资源和规划局对于《国有土地使用权批租合同》的解除并不存在任何过错，由于《国有土地使用权批租合同》约定时利和公司应自1995年6月1日起叁年内完成规划确定的项目建设，而时利和公司未能依约交纳土地批租费，并且没有在合同约定的期限内开发建设时利和大厦，故《国有土地使用权批租合同》无法履行的责任主要在时利和公司，且武汉市国土资源和规划局在《国有土地使用权批租合同》解除后按原状收回批租土地，土地上的房屋尚未拆迁，无法体现其市场价值。因此，武汉市国土资源和规划局不应向时利和公司支付土地增值的利益。虽然时利和公司主张对讼争的地块存在投入资金损失，但是其为证明损失数额而提交的证据均为复印件，并未提交与之对应的原件，依法不能作为本案的审理依据，故对其主张不予支持。

综上，依照《中华人民共和国合同法》第九十三条、第九十七条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十一条第一款、第十四条和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十八条之规定，湖北省高级人民法院作出（2010）鄂民一初字第3号民事判决：一、解除时利和公司与武汉市国土资源和规划局签订的《国有土地使用权批租合同》；二、时利和公司于判决生效后三十日内将武国用（2003）第3074号《中华人民共和国国有土地使用证》项下的土地使用权返还给武汉市国土资源和规划局；三、武汉市国土资源和规划局于判决生效后三十日内支付时利和公司418万元及资金占用费（以本金209万元从1995年4月8日起计至2003年10月21日止，以本金418万元从2003年10月22日起计至判决确定的给付之日止，按中国人民银行公布的同期银行贷款利率计算）；四、驳回时利和公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行上述给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十九条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费857573元，由时利和公司负担423786.50元，由武汉市国土资源和规划局负担423786.50元。

时利和公司不服原审判决，提起上诉称，1、武汉市人民政府是案涉土地的实际权利人，武汉市国土资源和规划局只是依法代签出让合同。况且，《国有土地使用权批租合同》签订时，原武汉市土地管理局当时未进行机关法人登记，不具有对外独立承担民事责任的主体资格；本案土地出让金全部进入了武汉市人民政府的财政账户。因此，原审审判决依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十一条第一款、第十四条规定，认定武汉市人民政府不是本案适格被告错误。2、在履行《国有土地使用权批租合同》中，原武汉市国土资源和房屋管理局要求时利和公司按照180%标准进行拆迁补偿，武汉市规划部门和文物部门将已经出让的土地评为优秀历史建筑，武汉市人民政府拒不按合同约定交付出让土地。对此，均构成违约。原审判决认定武汉市国土资源和规划局并未违约错误。3、时利和公司发生了大量成本费用，而根据司法鉴定结论，本案土地增值数千万元。对此，原审判决一概不予认定，有失公正公平。4、本案于2010年11月9日立案受理，至2013年12月30日才送达判决书，大大超过《中华人民共和国民事诉讼法》规定的审限；本案在审理过程中三次变更合议庭成员，理由牵强附会，不符合《中华人民共和国民事诉讼法》规定，严重影响本案的公正审理。因此，原审判决审判程序严重违法。综上，请求撤销原审判决第四项，改判武汉市人民政府、武汉市国土资源和规划局赔偿土地增值损失46520000.01元、资金费用损失18059488.3元及利息、预期利益损失16289903元。

武汉市人民政府辩称，《国有土地使用权批租合同》并未涉及武汉市人民政府，原审判决认定其不具备本案诉讼主体资格，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。

武汉市国土资源和规划局答辩称，《国有土地使用权批租合同》签订后，当时的武汉市土地管理局即按照约定将所涉土地交给时利和公司，并未违约。时利和公司至今无法开发该土地，系其怠于拆迁造成。对此，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。

本院二审查明的案件事实与原审一致。

本院认为，综合各方当事人的诉辩意见，本案二审争议焦点为：武汉市人民政府是否具备诉讼主体资格；武汉市国土资源和规划局应否承担违约赔偿责任；原审判决处理结果是否公正公平；原审判决审判程序是否违法。

一、关于武汉市人民政府是否具备诉讼主体资格的问题

《中华人民共和国城市房地产管理法》第十一条规定，县级以上地方人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，须根据省级以上人民政府下达的控制指标拟订年度出让土地使用权总面积方案，按照国务院规定，报国务院或者省级人民政府批准；第十五条第二款规定，土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。可见，县级以上地方人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，土地出让合同由土地管理部门与土地使用者签订。也就是说，土地使用者因土地出让合同发生诉讼的，应当按照合同相对性原理，以土地管理部门为被告。因此，原武汉市土地管理局与时利和公司签订《国有土地使用权批租合同》，发生争议，应以原武汉市土地管理局和时利和公司为当事人，武汉市人民政府不是本案适格被告。时利和公司上诉提出武汉市人民政府应为本案被告的理由，缺乏事实和法律依据，不能成立。

二、关于武汉市国土资源和规划局应否承担违约赔偿责任的问题

按照《国有土地使用权批租合同》约定，原武汉市土地管理局批租给时利和公司的土地为本合同签订时的现状地块，时利和公司负责地块及地块周边至道路中心线范围内的房屋拆迁、安置。履行中，原武汉市土地管理局于当年即向时利和公司颁发了wp国用（95临）字第084号《中华人民共和国国有土地使用证》。至此，原武汉市土地管理局已完全履行了交付土地的义务，不应承担违约赔偿责任。

首先，时利和公司接收本案土地后，称其于2005年初申请拆迁许可证时被告知该地块拆迁范围内房屋有90%的房产是托管房。对此，目前并无证据显示原武汉市土地管理局在签订《国有土地使用权批租合同》时故意隐瞒该现状。况且，时利和公司自2005年初知道该现状后，未能依法在一年内请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。

其次，时利和公司于2005年初申请拆迁许可证时，原武汉市房产管理局要求按照180%标准进行拆迁补偿。对此，系本案土地交付后时利和公司与原武汉市房产管理局之间形成的另案法律关系。况且，按照《国有土地使用权批租合同》约定，时利和公司负责地块及地块周边至道路中心线范围内的房屋拆迁、安置，原武汉市土地管理局并未承诺对时利和公司应如何进行拆迁补偿。

此外，武汉市规划部门和文物部门于2006年将本案地块中的江汉路135号建筑评为优秀历史建筑，不得拆迁。对此，系该土地交付后新发生的事实，无论是原武汉市土地管理局，还是后来的武汉市国土资源和规划局均无过错。况且，这在一定程度上与时利和公司长期怠于履行拆迁义务具有一定的关系。

因此，原审判决认定武汉市国土资源和规划局并未违约正确。时利和公司上诉提出武汉市国土资源和规划局构成违约的理由，缺乏事实和法律依据，不能成立。

三、关于原审判决处理结果是否公平公正的问题

根据原审查明的案件事实，时利和公司诉请解除《国有土地使用权批租合同》，武汉市国土资源和规划局表示同意。至此，双方就解除《国有土地使用权批租合同》达成一致意见。从湖北众联土地估价有限公司作出的《土地估价报告》来看，批租地块的市场价值在时利和公司享有使用权期间大幅增值，但武汉市国土资源和规划局对《国有土地使用权批租合同》的解除并不存在任何过错或违约。据此，武汉市国土资源和规划局不应向时利和公司承担赔偿土地增值的责任。至于时利和公司称其对本案地块投入了大量资金，但在一审期间提交的证据均为复印件，并无原件，原审法院不予采信。对这些复印件，武汉市国土资源和规划局不予认可，而时利和公司在二审期间仍未能提供原件核对，无法核实与原件是否无异、来源是否符合法律规定、内容是否真实，以及与本案是否相关，故本院亦不予采信。据此，原审判决时利和公司将批租地块返还给武汉市国土资源和规划局，武汉市国土资源和规划局将时利和公司交纳的土地批租费418万元及相应利息返还给时利和公司，处理正确。时利和公司上诉提出该判决缺乏公平公正的理由，缺乏事实和法律依据，不能成立。

四、关于原审判决审判程序是否违法的问题

原审法院于2010年11月9日受理本案后，委托湖北众联土地估价有限公司对本案土地价值进行评估，并多次组织当事人达成调解，一定程度上影响案件审理进程，但并不违反《中华人民共和国民事诉讼法》规定。至于在本案审理过程中，原审法院因内部人事变动而两次变更合议庭成员，但每次变更均依法通知了各方当事人，符合《中华人民共和国民事诉讼法》规定。因此，时利和公司上诉提出原审判决审判程序违法的理由，缺乏事实和法律依据，不能成立。

综上所述，时利和公司的上诉请求均不能成立，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费446147元，由时利和房地产开发（武汉）建筑有限公司负担。

本判决为终审判决。

审　判　长　　王友祥

代理审判员　　王良胜

代理审判员　　胡　田

二〇一四年十一月二十九日

书　记　员　　王永明