陕西金澳置业有限责任公司与西安新城基础设施建设投资有限公司房屋拆迁安置补偿合同纠纷

   【裁判要旨】拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。

中华人民共和国最高人民法院

民 事 裁 定 书

（2014）民一终字第289号

上诉人（一审原告）：陕西金澳置业有限责任公司。住所地：陕西省西安市新城区南新街8号。

法定代表人：张政民，该公司董事长。

委托代理人：吴志刚，陕西汉廷律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）：西安新城基础设施建设投资有限公司。住所地：陕西省西安市新城区尚勤路283号尚勤大厦八层801-805。

法定代表人：余林华，该公司董事长。

委托代理人：仝建忠，该公司员工。

委托代理人：段威，陕西雁塔律师事务所律师。

一审第三人：群光实业（西安）有限公司。住所地：陕西省西安市新城区西一路53号军展大厦3楼西。

法定代表人：许崑泰，该公司董事长。

委托代理人：刘坚，陕西永嘉信律师事务所律师。

委托代理人：孙钦良，北京市同硕律师事务所律师。

上诉人陕西金澳置业有限责任公司（以下简称金澳公司）为与被上诉人西安新城基础设施建设投资有限公司（以下简称新城基投公司）、一审第三人群光实业（西安）有限公司（以下简称群光公司）房屋拆迁安置补偿合同纠纷案，不服陕西省高级人民法院（2014）陕民一初字第1号民事裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

金澳公司向陕西省高级人民法院起诉称：原告是位于西安市南新街医药大厦项目的开发商，2008年，被告通过新城区政府通知原告，称医药大厦项目所处位置因列入整体规划需要实施拆迁，要求停止一切与项目建设有关的活动。2010年2月5日，双方签订了《拆迁补偿协议书》，约定由被告以清理原告职工安置及农民工工资为目的，先期向原告预付补偿款1500万元。原告委托陕西省权威评估机构中宇资产评估公司对被兼并项目进行了评估，评估价为330530490元。2013年1月25日，双方签订了《拆迁补偿补充协议书一》，再次确定了2010年2月5日《拆迁补偿协议书》的效力，进一步约定对该项目补偿由双方认定的上级业务主管部门进行调解或由人民法院进行判决。鉴于被告已构成根本违约，原告要求与被告解除协议并将项目收回继续自行开发。请求：1、判令解除原被告2010年2月5日签订的《拆迁补偿协议书》及2013年1月25日签订的《拆迁补偿补充协议书一》；2、判令被告因违约给原告造成的经济损失1亿元；3、判令第三人对原告的经济损失承担连带赔偿责任。

新城基投公司答辩称：一、新城基投公司持西安市房拆字（2009）第22号《房屋拆迁许可证》对拆迁范围内包括金澳公司等被拆迁户实施拆迁是合法的。二、双方虽于2010年2月5日签署《拆迁补偿协议书》，于2013年1月25日签署《拆迁补偿补充协议书一》，但就拆迁补偿安置问题并未最终达成协议。三、金澳公司诉请没有事实和法律依据。双方在最终补偿总额不确定的情况下签署的两份协议，并未设定双方进行拆迁评估作价和支付相应补偿款的期限，也未约定合同的解除条件。新城基投公司全面认真履行协议约定，向金澳公司按期支付了拆迁补偿款3500万元，无违约行为。四、炭市街综合改造项目手续完备，金澳公司提出将其原项目收回继续自行开发缺乏依据。西安市人民政府已将原告土地收回并注销了其土地证书，将土地重新出让给群光公司开发。五、原告所提供评估报告的出具单位没有房地产价格评估机构资质，其结论也不能作为拆迁补偿的依据。六、金澳公司就拆迁安置补偿争议提起民事诉讼，不符合案件受理条件。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定“本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”最高人民法院《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》明确规定，“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。”根据以上规定，拆迁人与被拆迁人未达成拆迁补偿安置协议的，必须先申请裁决。故本案不属人民法院的民事受案范围，请求依法裁定驳回原告的起诉。

群光公司答辩称：一、政府已经将涉案项目地块的土地使用权依法出让给群光公司，群光公司是涉案项目地块现在合法且唯一的使用权人，群光公司已经投入巨额资金对包含涉案项目地块的土地进行开发。二、群光公司与金澳公司及新城基投公司均不存在直接的法律关系，涉案项目地块的拆迁安置与群光公司无关。三、群光公司并非涉案项目兼并行为的实施主体，其取得涉案项目地块系依法通过招拍挂法律程序取得，金澳公司要求群光公司承担连带责任于法无据。四、在拆迁安置过程中，新城基投公司并不存在根本违约的情形。金澳公司要求解除拆迁协议，无事实与法律依据。金澳公司要求解除拆迁协议并将项目收回继续自行开发的请求不具有现实可行性。五、金澳公司就拆迁安置补偿争议提起的民事诉讼，依法属“行政前置”之诉，应当裁定驳回起诉。请求驳回金澳公司的诉请。

陕西省高级人民法院审理查明：西安市国土资源和房屋管理局西新国用（2003）出字第300号《国有土地使用证》记载，金澳公司是西安市新城区南新街3号土地合法的使用权人，使用权面积2429.1平方米（折合3.644亩），使用权终止日期2052年7月17日。2008年9月19日，西安市人民政府下发市政告字（2008）30号《关于炭市街南新街综合整治改造工程拆迁工作的通告》要求，自本通告发布之日起，各有关部门停止办理上述范围内的一切析产、过户等相关审批手续，停止审批工商、规划、建设等手续。2009年9月9日，西安市人民政府市国土字（2009）第336号审批土地件《关于西安市新城区基础设施投资建设有限公司实施炭市街综合改造对规划定点范围内国有建设用地依法实施拆迁安置的批复》载明：经研究，西安市人民政府同意新城基投公司按照规划局的定点范围对西安市南新街以东炭市街地区56.98亩国有建设用地依法实施拆迁。对被拆迁单位和居民的补偿安置，按照《西安市城市房屋拆迁管理办法》等相关法律、法规的规定办理，不得遗留问题。拆迁安置补偿完成后，依法申请办理供地手续。2009年12月16日，形成《炭市街综合改造项目拆迁安置实施方案》，项目单位为新城基投公司，拆迁安置实施单位为西安新城城市建设投资管理有限责任公司，审批部门为西安市城市房屋拆迁安置管理办公室。新城基投公司取得了市房拆许字（2009）第22号《西安市城市房屋拆迁许可证》。2012年3月5日，西安市人民政府市国土字（2012）第54号审批土地件《关于收回部分国有建设用地交由西安市地铁建设土地储备开发中心储备的批复》载明，西安市人民政府同意收回上述国有建设用地使用权，注销该范围原土地权利人的土地证书，并将其中部分土地交由西安市地铁建设土地储备开发中心和新城基投公司联合储备，达到出让条件后依法实施出让；部分代征路无偿移交西安市市政公用局管理。收回国有土地的补偿安置，由新城基投公司负责，不得遗留问题。

2010年2月5日，新城基投公司（甲方）与金澳公司（乙方）签订《拆迁补偿协议书》，约定，为确保西安市炭市街综合改造项目拆迁安置工作的顺利实施，因乙方目前资金运转十分困难，职工安置及农民工工资清理工作迫在眉睫，为稳定拆迁大局，甲乙双方经过充分协商，就乙方的拆迁预付款事宜，双方达成以下协议：一、乙方“医药大厦”项目属于本次改造拆迁范围之内，并持有西新国用（2003）出字第300号《国有土地使用证》，土地用途为机关（综合），土地使用权面积为3.644亩。甲乙双方经协商，甲方同意先期向乙方预付拆迁补偿费1500万元整。二、乙方的“医药大厦”项目及土地应按《炭市街综合改造项目拆迁安置实施方案》进行评估作价，待乙方的拆迁评估正式报告出来后，甲乙双方签订正式《拆迁货币安置协议书》，并以此为准，甲方支付给乙方的预付拆迁补偿费予以扣减。三、乙方应确保“医药大厦”项目权属清楚，无任何产权、利益纠纷，并负责处理国药西北公司、聚泉公司、省医药公司、丰镐公司等权利单位的补偿安置问题。本协议签定后出现任何经济、法律纠纷，一切法律后果由乙方承担，乙方并承诺不影响炭市街综合改造项目的拆迁建设。四、乙方应向甲方提供西新国用（2003）出字第300号《国有土地使用证》、土地出让合同及缴费凭证、规划定点图及控规等手续。甲方收到上述证件后一次性预付拆迁补偿费。2013年1月25日，双方签订《拆迁补偿补充协议书一》，约定：一、甲乙双方确认2010年2月5日签订的《拆迁补偿协议》的效力。该协议确认的预付拆迁补偿费1500万元，以及补偿原则及工作程序仍然是双方开展工作的基础。二、鉴于乙方在运营金澳大厦项目过程中形成的债务，且因部分涉及民工工资和拖欠债务问题形成的民事执行案，甲方同意再预先支付给乙方拆迁补偿费2000万元。三、本补充协议签订并三日内付款后，乙方应无条件在炭市街综合改造项目内全部退场，不得以任何理由干涉、阻碍甲方的前期基础施工，待补偿价格总额在调解或法律裁判文书生效履行后再正式移交给甲方。四、甲乙双方就金澳公司“医药大厦”项目的拆迁补偿事宜，由双方认定的上级业务主管部门进行调解，或者由人民法院进行判决。甲方按照评估、调解或判决书所确定的补充金额进行补偿，甲方两次已支付的3500万元，从最终确定的补偿金额中冲抵。

金澳公司分别于2010年、2011年委托中宇资产评估有限责任公司，2012年、2013年委托陕西鑫联资产评估有限责任公司对金澳公司拟建商贸大厦（医药大厦）价值进行评估，形成评估报告。

2013年6月3日，在西安市国土资源局2013年第17期国有建设用地使用权网上挂牌出让活动中，群光公司以23510万元竞得西安市南新街以东、东大街以北、西一路以南、炭市街以西范围内的国有土地使用权。6月7日，西安市国土资源局与群光公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。之后，群光公司取得了建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。

2013年7月18日，新城基投公司向西安市城市房屋拆迁安置管理办公室提出申请，请求依法裁决金澳公司按照《实施方案》的规定，签定拆迁安置协议。2013年8月7日、9月26日、10月23日，西安市城市房屋拆迁安置管理办公室组织金澳公司、新城基投公司等召开了拆迁安置协调会。2013年9月，新城基投公司委托西安天正房地产价格评估咨询有限责任公司，对“陕西医药大厦”项目土地使用权及其地上在建工程的市场价值进行评估，形成评估报告。

陕西省高级人民法院认为：根据2010年2月5日《拆迁补偿协议书》第二条“……待乙方的拆迁评估正式报告出来后，甲乙双方签订正式《拆迁货币安置协议书》……”的约定内容，可见双方在签订该协议时对拆迁补偿安置未形成确定的意见，而是约定日后再签订正式的协议；2013年1月25日双方签订的《拆迁补偿补充协议书一》亦未就拆迁补偿安置中的过渡费、补偿标准等问题形成确定意见；2013年7月18日，新城基投公司向西安市城市房屋拆迁安置管理办公室提出申请，请求依法裁决金澳公司按照《实施方案》的规定，签定拆迁安置协议。以上金澳公司与新城基投公司签订协议的内容，以及新城基投公司申请行政裁决的事实表明，金澳公司与新城基投公司就拆迁补偿安置问题没有达成明确一致的协议。

本案中涉及的拆迁安置项目在国务院2011年1月21日公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行之前，根据该条例第三十五条“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁”的规定，及《城市房屋拆迁管理条例》第十六条“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决”的规定，在新城基投公司已申请行政裁决的情况下，本案纠纷应由有关房屋拆迁管理部门裁决。

最高人民法院2005年8月11日起施行的《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。”根据该批复，在金澳公司与新城基投公司没有达成明确一致的拆迁补偿安置协议的情况下，金澳公司就拆迁补偿安置提起的民事诉讼，人民法院不应予以受理。

综上，陕西省高级人民法院裁定驳回了金澳公司的起诉。

金澳公司不服一审裁定，向本院上诉称：一、上诉人与被上诉人之间名为拆迁实为项目兼并。上诉人开发建设的“金澳商业大厦”项目属于在建工程，该项目土地及规划手续齐全，土地出让金及配套费均已缴纳，在被上诉人实施拆迁时，正处于基坑开挖的前期施工状态。因此，双方的实质争议并不是拆迁安置纠纷，不适用最高人民法院《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》。二、即使按拆迁处理，因上诉人与被上诉人之间签订的两份协议均系围绕拆迁而签订的拆迁协议，且《拆迁补偿补充协议书一》中已明确约定交由人民法院判决，一审法院仍简单地以未签订拆迁协议为由判决驳回起诉显然错误。2013年7月18日，被上诉人虽然向西安市房屋征收管理办公室（一审裁定错误地认定向西安市城市房屋拆迁安置管理办公室）提交了裁决申请，但实际上是由征收办介入协调，被申请人的该申请根本未被受理。西安市房屋征收管理办公室随后召开的是协调会，进行了调解。而在久调不成的情况下，上诉人依据约定起诉至人民法院。一审裁定驳回起诉，法律适用错误。三、本案在客观上及法律上均不可能交由行政裁决。1、因上诉人被“拆迁”的标的属于手续齐全的新建项目、在建工程，不可能按照拆迁实施方案给予补偿，房屋拆迁管理部门根本无法进行行政裁决。2、根据中华人民共和国建设部建住房（2003）252号《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（四）项规定：“有下列情形之一的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请：（四）房屋已经灭失的”，被上诉人实施拆迁时，上诉人早已完成了原有建筑物的拆除，原有房屋早已灭失，根本不具备裁决的基本条件。3、2012年5月16日，西安市城市房屋拆迁安置管理办公室已更名为西安市房屋征收管理办公室，其职责中并无行政裁决职权。请求撤销一审裁定，将本案发回重审或者改判支持上诉人的诉讼请求。

被上诉人新城基投公司答辩称：一、新城建设投资公司持市房拆字（2009）第22号《房屋拆迁许可证》对拆迁范围内包括金澳公司的被拆迁户实施拆迁是完全合法的。双方的关系是拆迁人与被拆迁人的关系，根本不存在项目兼并的问题。二、双方虽两度围绕拆迁补偿签署协议性文件，但就拆迁补偿安置问题仍尚未最终达成协议。三、本案在法律上应属行政裁决前置，客观上也已交由西安市房屋征收安置管理办公室进行行政裁决。2005年最高人民法院（2005）9号批复明确对于此类纠纷不作为民事案件受理。金澳公司否认市征收办已受理新城建设投资公司裁决申请及调解事实是毫无根据的。一审裁定认定事实清楚，适用法律得当，请求驳回上诉，维持原裁定。

一审第三人群光公司答辩称：答辩人依法取得涉案地块的土地使用权，系唯一合法的使用权人，答辩人与被答辩人之间不存在任何项目兼并的事实，且没有任何事实和法律上的利害关系。新城基投公司系合法的拆迁主体，金澳公司与新城基投公司之间系拆迁补偿安置纠纷，时至今日双方仍未就拆迁补偿安置达成最终协议，更未经房屋拆迁管理部门裁决，根据相关法律之规定，不属于人民法院的受案范围。《拆迁补偿补充协议书一》第四条中约定“由人民法院进行判决”，因违反法律规定，系无效约定，不能够作为法院受理本案的依据。请求驳回上诉，维持原裁定。

本院认为：上诉人金澳公司诉称双方签订的协议性质名为拆迁，实为项目兼并，没有事实和法律依据。首先，虽然双方诉争土地在西安市政府通知改造前，该公司享有对该土地开发建设的权利，但是2009年9月9日，西安市人民政府市国土字（2009）第336号《关于西安市新城区基础设施投资建设有限公司实施炭市街综合改造对规划定点范围内国有建设用地依法实施拆迁安置的批复》明确载明，由新城基投公司按照规划局的定点范围对西安市南新街以东炭市街地区56.98亩国有建设用地依法实施拆迁。因此，新城基投公司与金澳公司的拆迁安置补偿合同关系在炭市街综合改造一开始就已经确定下来。其次，从双方签订的《拆迁货币安置协议书》和《拆迁补偿补充协议书一》的内容来看，双方一开始就是围绕拆迁安置补偿问题进行协商的，之后政府主管部门的协调也是按照拆迁安置补偿来进行的。因此，虽然上诉人在一审中的诉讼请求是要求解除两份协议并赔偿经济损失，但双方纠纷实质还是拆迁安置补偿问题，一审裁定认定本案系房屋拆迁安置补偿合同纠纷，定性正确。对于上诉人主张的诉争协议名为拆迁实为兼并的主张，不应支持。

关于本案应否作为民事案件受理的问题。本院法释（2005）9号《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。”本案中的拆迁工作始于2008年，虽然双方于2010年2月5日和2013年1月25日签订了两份拆迁补偿协议，但从其内容看，都是在不同阶段对某些具体问题的约定，对整个拆迁安置补偿并未达成最终的和确定的协议。因此，根据上述司法解释规定，对于上诉人金澳公司提起的本案诉讼，人民法院不应受理。

国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定，“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理”。本案纠纷从2008年开始，至今双方当事人仍然没有签订最终的拆迁安置补偿协议。另据一审法院查明，新城基投公司已于2013年7月向西安市房屋拆迁主管部门提出申请，请求依法裁决金澳公司按照《炭市街综合改造项目拆迁安置实施方案》的规定，签订拆迁安置协议。本院认为，按照上述规定，结合本案的实际情况，双方当事人均应按照原有的规定向政府有关部门申请解决本案的拆迁补偿安置争议。

综上，上诉人金澳公司的上诉理由不成立，对其要求撤销一审裁定，指令陕西省高级人民法院审理本案的主张，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审　判　长　高　珂

代理审判员　宋　冰

代理审判员　周其濛

二〇一五年一月六日

书　记　员　郭　凯