人民法院对征地补偿和安置行为的审查认定

    导读：近年来，由征地引发的行政争议整体呈上升趋势，其中大部分是由补偿安置问题引起，如得不到及时、妥善的处理，极易引发群体事件或极端事件，影响社会稳定和经济发展。本期法信对人民政府征收土地的补偿和安置相关问题梳理了相关法律、案例、专家观点，供读者参阅。

    1.《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）

    第四十七条 征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。

    征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。

    征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。

    被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

    征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。

    依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。

    国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。

    2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2011修订）

    第二十五条　征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。

    被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

    市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。

    征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。

    第二十六条　土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。

    3.《中华人民共和国物权法》

    第四十二条　为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

    征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。

    征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

    任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。

    相关案例

    1.人民法院审查征地补偿标准争议行政裁决合法性时，可对有关申请人的资格、补偿标准是否合理合法等进行附带性审查，但不对征地行政行为的合法性进行审查——戴月琴等与江苏省人民政府征地补偿行政复议纠纷上诉案

    本案要旨：土地管理法实施条例第二十五条第三款中规定的补偿标准，系指征地补偿、安置方案中确定的适用于某一具体征地项目中所有被征收人的具体补偿标准；行政机关对此补偿标准争议作出的裁决并非行政复议行为，但属于行政诉讼的受案范围；人民法院在审查裁决合法性的同时，可对有关申请人是否具有获得安置补偿的资格、实得的具体补偿数额是否符合法定标准等内容进行附带性审查，但不对征地行政行为的合法性进行审查。

    案号：（2009）苏行终字第0091号

    审理法院：江苏省高级人民法院

    案例来源：《人民司法（案例）》2010年16期

    2.对人民政府制定的征地补偿、安置方案不服，相对人可直接向人民法院提起行政诉讼——博罗县石坝镇乌坭湖村民委员会富厚龙富一村民小组等诉博罗县人民政府、博罗县石坝镇人民政府征地补偿行政纠纷案

    本案要旨：市、县人民政府土地行政主管部门拟定并经市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案，当事人对补偿标准有争议的，须先由有关行政机关处理；但是，当事人对征地补偿、安置方案不服的，无须先经过行政程序的处理，可以直接向人民法院提起行政诉讼。

    案号：（2005）粤高法行终字第57号

    审理法院：广东省高级人民法院

    案例来源：《人民法院案例选》2007年第3辑（总第61辑）

   3.土地征用的受补偿对象对补偿标准有异议时，应按照法律规定由行政机关作出裁决，人民法院无权作出裁判——王尕胡赛尼诉尖扎县政府等征地拆迁安置补偿案

    本案要旨：征用土地的行为及补偿标准的确定不是平等主体之间的买卖关系，征用土地带有行政强制性。当事人签订的征地拆迁安置协议等，其内容上不具有平等主体间的民事法律关系。被受补偿对象对补偿标准有异议时，应按照法律规定在争议产生后由有管辖权的政府协调处理或裁决解决，人民法院无权作出裁判。

    案号：（2004）青民二终字第25号

    审理法院：青海省高级人民法院

    案例来源：中国审判案例要览（2005年商事审判案例卷）

    4.非被征用土地的农村集体经济组织成员，不得要求征地补偿费中的土地补偿费和安置补助费——潘权隆与茂名市茂港区人民政府征地补偿纠纷上诉案

    本案要旨：根据法律规定，征地补偿费中的土地补偿费和安置补助费的补偿对象是农村集体经济组织及其成员，而地上附着物和青苗补偿费的补偿对象则是地上附着物和青苗的所有权人。涉案土地的承包经营者，不是被征用土地的农村集体经济组织成员的，不得要求征地补偿费中的土地补偿费和安置补助费。

    案号：（2013）粤高法行终字第648号

    审理法院：广东省高级人民法院

    案例来源：法信精选

    专家观点

    1.征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费

    （1）土地补偿费是因国家征用土地对土地所有者和土地使用者对土地的投人和收益造成损失的补偿。补偿的对象包括土地所有权人和使用权人。征用耕地的土地补偿费标准为被征用耕地前三年平均年产值的四至六倍，比原《土地管理法》规定的三至六倍有所提高，至于前三年平均年产值的计算方法与原《土地管理法》基本相同。

    （2）安置补助费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口计算。需要安置的农业人口，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。就目前来讲；主要安置的应当是耕地的土地使用者或承包经营者，因征地使之终止了土地承包经营合同或土地使用权，应当由国家予以安置或发给安置补助费。其安置补助费的标准为该耕地前三年平均年产值的四至六倍，即按人均耕地产值的四至六倍。与原《土地管理法》相比，计算上有所区别，原规定为每个农业人口的安置补助费为年平均亩产值的二至三倍，新法为人均耕地的四至六倍，与人均耕地的多少有直接关系。安置补助费主要用于征用土地后农业人口的安置，因此，谁负责农业人口的安置，安置补助费就应该归谁。如果是农民自谋职业或自行安置的，安置补助费就应当归农民个人所有。每公顷征用耕地的安置补助费最高标准由原来的前三年平均年产值的十倍调整到十五倍。

    （3）地上物的补偿费，包括地土地下的各种建筑物、构筑物如房屋、水井、道路、地土地下管线、水渠的拆迁和恢复费用，被征用土地上林木的补偿或砍伐费等，其具体标准由各省、自治区、直辖市规定。各省、自治区、直辖市在制定土地管理法实施办法时将予以明确规定。

    （4）青苗补偿费，是指农作物正处于生长阶段而未能收获的，因征用土地需要及时让出土地而致使农作物不能收获而使农民造成损失的，应当给予土地承包者或土地使用者以经济补偿。青苗补偿费的补偿标准，一般根据农作物的生长期按一季的产值予以计算，或按一季作物产值的一定比例予以补偿。具体的标准由各省、自治区、直辖市规定。

    （摘自《中华人民共和国土地管理法释义》，中国人大网2000.11.25）

    2. 征地补偿、安置方案中确定的具体补偿标准是否合法合理的审查方式

    裁决机关审查征地补偿、安置方案中确定的在具体征地项目中适用的具体补偿标准是否合法合理，通常可采用两种方式。

    一种方式是将征地补偿、安置方案中的补偿标准与省级政府制定的补偿标准进行比对。实践中，一些省级以下地方政府以地方规章或其他规范性文件的形式，自行制定了可反复适用于本辖区的补偿标准，并在征地补偿、安置方案中直接套用上述标准。在此情况下，裁决机关应在裁决中附带对上述规范性文件进行附带性审查，即通常所说的审查“县标”是否符合“省标”。人民法院在审查征地补偿裁决的合法性时，也应依照立法法和最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的规定，在审查上述规范性文件是否合法有效后，对其能否作为征地补偿裁决的依据进行判定。另一种方式是将裁决申请人实得的补偿数额与其依法应得的补偿数额进行比对，进而逆向推导出征地补偿、安置方案中的补偿标准是否合法。在省级政府规定的征地补偿标准或征地补偿、安置方案确定的补偿标准不明确的情况下，可采用这种方式。

    （摘自《征地补偿标准争议行政裁决的司法审查》，蔡霞、朱嵘，《人民司法（案例）》2010年16期）

文章来源：法信公众号