加强破产资金监管 保障债权人之利益

——浙江绍兴中院关于破产货币资金监管的调研报告

核心提示：货币资金为破产顺利推进提供了强有力的物质支撑，但监管机制缺失可能造成资金流失。本报告立足浙江绍兴两级法院破产案件审理情况和实践做法，分析研判当前破产资金监管中存在的问题，据此提出相关建议，以期裨益于破产工作扎实有序推进，助推供给侧结构改革。

破产货币资金是指在破产程序中属于债务人财产的现金、银行存款和其他货币形式的资金，包括企业现金流、资产变价款、对外追收的款项等。货币资金为破产程序的顺利进行提供了强有力的物质支撑，在清偿债权、保障职工权益、支付公益债务及支付破产费用等方面发挥了积极的作用。管理人在履职过程中，负责债务人财产的接管、追收、变价和分配，实际掌控、管理和处分破产货币资金，由于缺乏监管， 不仅影响资金使用效益， 阻碍破产进程，更可能存在挪用、私分等造成破产资金流失的情形。浙江绍兴中院成立课题组对此问题进行了专题调研。

一、基本情况

1.破产案件数量逐年增加，破产清算占绝对比例。近四年来，绍兴两级法院受理的破产案件数量逐年上升，2013年至2016年，分别为20件、35件、60件、71件（见图一），共计186件，其中破产清算175件，破产重整11件。破产清算占绝对比例，达总量的94%。破产清算处置实物资产以变现清偿债务，从实物资产处置变现到债权人会议表决通过分配方案并经人民法院裁定认可，最终分配至债权人，经历一段时间，变现款项需存储待分配，破产清算比破产重整的资金存储时间更长。

2.管理人选择开立银行账户存储资金。据统计，164件破产案件管理人开立了银行资金账户，占全部案件的88.17%，部分案件未开立原因主要为债务人无产可破。90%以上案件管理人在破产受理后15至20天内开立，最短为6天，最长为163天。开户银行包括四大国有银行、股份制商业银行和地方性银行。调研中发现，管理人在选择开户银行中，四大国有银行并不占优，仅占总数的26.93%。

3.破产货币资金总量大，但收益偏低。已结59件破产案件资产变现入账资金总额为23.48亿余元，74.58%的破产案件财产变卖入账资金总额达百万元以上，6件超过亿元，最大入账资金额为8.8亿元（见图二）。资金平均储蓄时间为3.5个月，储蓄收益金额共计1464.87万元，月收益率平均为0.3‰，基本与银行活期存款月利率0.29‰持平。

4.“僵尸账户”比例高，沉淀资金量大。已结破产案件银行账户注销率低，仅7件注销资金账户，注销率为13.46%。绝大部分在终结破产程序后仍未注销，未注销原因包括债权人未受领分配款、预留相应社保费用，或第一次分配后又有资金入账，第二次分配未及时启动，导致资金账户长期存在，有的长达十年之久——沦为“僵尸账户”。据调研统计，调查的账户平均余额占案件资金总量的10%左右，个别案件余额占比高达资金总量的50%。有个案账户余额几百万之余，存在七八年之久，其金额巨大、时间之久，突显加强监管之必要性和紧迫性。

二、存在问题

1.货币资金储蓄机构选择存在随意性。对选择储蓄机构无具体统一标准，特别是具有大额资金的破产案件，容易成为各家金融储蓄机构开户揽储争取的对象。如绍兴中院受理的雄峰控股集团有限公司破产案，因破产受理前部分财产经执行拍卖，已有拍卖款现金8000余万元，数十家金融机构联络管理人希望择其作为管理人资金账户开户行。实践操作中，由管理人自行选择储蓄机构，但如何公平公开透明选择储蓄机构，避免储蓄机构与管理人间不正当的利益交换，确保债权人的利益最大化，需进一步采取举措予以规范。

2.资金运作监管机制尚未健全落实。企业破产法设置的债权人会议表决监督和管理人执行的权力制衡机制，在资金运作监管实践中并没有充分实现。债权人数量庞大，利益分歧，债权人会议作为临时组织，难以就具体事务逐个审议表决，债权人会议主要发挥审核职能，并没有充分发挥决策监管职能。债权人委员会虽然在监督上具有一定优势，但并非必设机构，实践中不少破产案件未成立债权人委员会，即使成立，真正决策者往往为个别大额债权人和管理人，无法有效抑制和避免利益趋同方操纵资金使用权，债权人委员会实际处于“虚位”状态。管理人内部财务制度的漏洞和不健全也给管理人的部分工作人员挪用、侵吞破产货币资金创造了可乘之机。

3.资金信息披露不够全面和完整。破产货币资金主要用于公平清理债务，“不患寡而患不均”的传统思维决定了应遵守更严格的信息披露制度。尽管企业破产法要求管理人列席债权人会议并作执行职务报告，但披露的具体内容未作进一步明确，信息公开与否、如何公开、公开的内容及程度主要依靠管理人的主动作为，在资金入账、管理和使用的信息公开问题上缺少明确要求。

4.绩效评估和考核机制缺位。实践中，管理人通常简单地以活期存款形式储蓄货币资金，据统计，审理的破产案件中，较少有管理人针对货币资金管理制定理财方案（或短期投资计划等）并提交债权人会议表决以提高收益率，大部分破产货币资金处于“沉睡”状态，任由资金管理低收益甚至负收益（如贬值），减弱了破产清偿能力，这与缺乏相应的对管理人绩效评估和考核机制有关，可将资金的保值增值作为衡量管理人勤勉尽责和执业能力的评估和考核内容，将资金保值增值作为管理人的勤勉义务。同时，制定一定的激励机制，对资金保值增值效果好的予以奖励，必定会推动这项工作的提升。

三、相关建议

1.强化责任意识，提高监管破产货币资金工作重要性的认识。当前债权人会议和管理人，甚至于一些案件审理的人民法院，对破产货币资金监管的重要性认识尚不到位，也不够全面，其关注点和着力重心在债权审核、资产处置和破产财产分配等方面，对破产货币资金管理存在的风险隐患尚未引起足够重视。保障破产货币资金安全作为破产程序的保底要求，不仅是人民法院廉洁司法、提升破产审判公信力的体现，也是所有债权人最直接、最现实的利益问题，更是管理人提升管理水平加强管理人队伍建设的内在要求，这就要求各方强化责任意识，实现从问题浮现后被动应付到积极认同事先部署的转变，相互协作共同努力，更好的发挥各自在破产货币资金监管中应有的作用。

2.注重管理人的自治性，建立管理人破产货币资金运作的自管自监机制。管理人内部监管在操作上具有最高的监管效率和最低的监管成本。一是健全财务管理制度。管理人应按照会计准则建立管理人账簿，对货币资金的流入、储蓄、流出实行全程控制和管理，定期进行内审，自觉将货币资金管理情况纳入管理人述职范围。人民法院可将资金管理运作与管理人选任、管理人报酬相挂钩，倒逼管理人尽早健全财务管理制度。二是加强对管理人财务人员的教育和管理。加强财务人员诚信建设，通过实施诚信记录、完善诚信档案，并与职业资格年检、职位聘用和年终奖惩相挂钩，促使财务人员恪守诚信、遵纪守法。三是建立破产管理人团队人员信息披露制度。管理人收到人民法院指定管理人决定书后，应及时向人民法院报送管理人团队负责人、财务人员及其他组成人员名单、联系方式等基本情况，并附执业资格证等相关证书复印件，同时严格限定团队人员变更，在案件审理期间，管理人不得随意变更团队工作人员或安排其他人员临时代办，因特殊情况确需变更的，应及时向人民法院报送相关材料并说明缘由。

3.发挥金融机构的作用，实现对资金账户的有效管理与全程动态监控。资金账户开户时，对一些大标的、审理周期可能较长的破产案件，管理人应自觉参照竞争方式公开选择金融机构，并通过与金融机构依法签署资金存管协议明确各自的权利和义务，建立异常拨款支付报告制度和资金运行风险提示报告制度。2016年7月，雄峰控股集团有限公司破产案管理人首次尝试以公开竞价的方式，根据各家银行定期存款的基准利率上浮水平为标准确立开户银行，此举不仅体现了破产公平、公开、竞争、择优的原则，更实现了债权人利益的最大化。另外，建议金融机构提供多元化的服务模式，例如根据账户资金实际情况制定合理的理财计划建议、拓宽支付结算渠道等，为管理人规范管理和运作破产货币资金提供便利。

4.加强债权人会议及债权人委员会的监督和法院的监督管理。严格按照企业破产法之规定划分决策权、执行权、监管权，建立债权人会议决策表决、管理人执行和人民法院监督的破产货币资金监管体系，将债权人会议、债权人委员会和人民法院对管理人管控货币资金情况的评价意见作为管理人履职考核内容之一。管理人定期向案件审理法院提交年度资金监管报告，内容应包括破产案件银行账户资金收益及变动信息等。履职中遇到的货币资金监管困难和问题也可及时向人民法院反映，请求予以指导和协调。审理破产案件的人民法院和上级法院根据工作需要，也可以要求管理人提交管控货币资金运作的专项报告。强调债权人会议、债权人委员会对资金账户的监督职责，通过债权人会议表决形式，可以开展专项监督检查活动，对监督检查过程中发现的风险、薄弱环节，督促管理人严格按破产法的规定处理，或要求管理人及时纠正和完善。

5.建立管理人行业协会监管机制。行业协会监管的优势在于能够契合现代社会行业发展的客观规律，更能体现其管理人的主体意识和自律效果。从实践中看，行业协会的监管成本低，因竞争而主动要求监督的内生动力强，监管效果会更好。建议人民法院与律师协会、注册会计师协会等行业协会建立管理人动态管理工作的会商机制，同时提倡建立管理人行业协会， 2015年9月，绍兴中院推动绍兴地区19家破产管理人成立了破产管理人行业协会——绍兴市破产管理人互助会，该互助会是破产管理人自愿组成的非营利性、自律性社会组织，制定出台了《破产管理人货币资金管理办法》，规范管理人管控破产货币资金的履职行为，避免管理人不作为、乱作为、少作为，努力保障破产货币资金的安全和资金收益。

来源：人民法院报

课题组成员：周剑敏　朱淼蛟　张帆