最高法案例：关于向行政机关法定代表人邮寄信件能否视为政府信息公开申请问题

　　【裁判要点】

　　1.对于符合形式要件，且属于该行政机关公开的政府信息范围的申请，即使申请人未向政府信息公开工作机构提出申请，而是向法定代表人、其他内设机构提出，行政机关仍应以及时保障知情权和减轻申请人负担为原则，转本机关政府信息公开工作机构处理。本机关政府信息公开工作机构可以按照国务院办公厅政府信息与政务公开办公室发布的国办公开办函〔2015〕207号文件规定精神，与申请人联系确认申请事宜。但此种情况下，不应以法定代表人或者其他内设机构收到信息公开申请时间，作为《信息公开条例》第二十四条规定的行政机关“收到申请之日”，而应以指定的政府信息公开工作机构实际收到转送的申请书之日或者电话确认确系政府信息公开申请之日作为“收到申请之日”，并以此计算相关答复期限。

　　2. 政府信息公开申请人如认为行政机关不履行政府信息公开法定职责，有权提起行政诉讼，人民法院亦应依法登记立案并依法审理。但对于明显不符合政府信息公开申请形式要件，又不依法向政府信息公开工作机构提出，且又具有信访性质的申请，行政机关未予回复或者按照信访件处理后，申请人又以行政机关不履行政府信息公开法定职责为由提起的诉讼，因其并不具备诉的利益，其诉讼请求亦不具有权利保护的必要性，人民法院应当释明告知其通过信访渠道反映。申请人坚持起诉的，人民法院应直接裁定不予立案或者迳行裁定驳回起诉，而不宜作为政府信息公开案件立案并审理，以节约行政和司法资源。

　　【案件基本信息】

　　案号：（2017）最高法行申17号行政裁定

　　案由：政府信息公开

　　审理法院：最高人民法院

　　审理程序：再审复查与审判监督

　　【当事人信息】

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）:袁吉明。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）:江苏省人民政府，住所地:南京市北京西路68号。

　　法定代表人石泰峰，省长。

　　【诉讼记录】

　　再审申请人袁吉明诉被申请人江苏省人民政府（以下简称江苏省政府）政府信息公开一案，江苏省扬州市中级人民法院于2015年12月18日作出（2015）扬行初字第00022号行政判决，驳回袁吉明的诉讼请求。袁吉明不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2016年6月27日作出（2016）苏行终229号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。袁吉明仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员白雅丽、汪军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

　　【案件基本情况】

　　袁吉明一审起诉称，政府相关职能部门在扬泰××高速路工程获批后，未能在2011年3月依法履行向被征地生产组以书面形式公告征地补偿信息，以及后来的陆续取土坑用地、人造丘陵绿化用地补偿信息。为此袁吉明于2012年到2014年5月分别写信给镇政府、区政府、市政府，申请公开征地补偿、取土坑用地、人造丘陵绿化用地补偿信息和补偿费的准确发放、使用情况。各地方政府未能依法书面答复，相关职能部门也未能依申请准确答复。后袁吉明于2014年5月7日正式向江苏省政府提出书面申请，要求江苏省政府按相关规定依法答复或责成地方政府迅速公开上述信息，并请求江苏省政府把（2010）1567号文实施贯彻情况告知袁吉明。江苏省政府收悉后至今拒绝履行法定职责，拒绝依申请答复,遂提起本次行政诉讼，请求人民法院：1.状告江苏省政府行政不作为，并责令江苏省政府出庭，为打造法治江苏、诚信政府作表率；2.责令江苏省政府依袁吉明2014年5月7日向时任江苏省政府法定代表人的李学勇邮递的《再给江苏省人民政府的征地、用地、绿化补偿等信息公开申请函》（以下简称《申请函》）的要求，履行法定职责，依申请答复；3.责令江苏省政府监督苏政发（2010）1567号文完整实施与贯彻，做到补偿到位，权益不少，使失地农民真正享受改革带来的社会保障之红利。

　　江苏省高级人民法院二审判决认为,《信访条例》第二条第一款规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。本案中，根据袁吉明在起诉状中列举的诉讼请求，并结合生效的（2014）苏行终字第000183号行政裁定，应确定袁吉明在本案中的诉讼请求为要求江苏省政府履行政府信息公开法定职责。在2014年5月7日袁吉明邮寄给江苏省政府的原法定代表人李学勇省长的《申请函》中，袁吉明虽然要求“真诚、主动、准确公开国家在其生产组连征带用200余亩土地各项补偿信息及征地补偿费发放、使用情况”，但根源则是“2012年到2014年5月，分别陆续写信给镇政府、区政府、市政府，申请政府在我们组征地、用地、绿化补偿款信息的公开和补偿费发放、使用情况。各地政府至今未能答复。相关职能部门也未能依申请答复，捂盖子是地方政府首选方法。即使中纪委转省、市、区、镇的关于征地用地绿化补偿信息公开而引出的话题，地方政府也数月不答复。逼于无奈，我只能向地方高级人民政府和您，再次提出申请”。而根据生效的（2014）苏行终字第00180号行政判决认定的事实，有关机关已经对袁吉明申请公开机场高速路征地、用地及道路两边绿化补偿等信息，公开机场高速路取土、人造丘陵绿化相关信息、公开新野组200余亩耕地征地补偿及补助费发放、使用情况的请求作出了处理，袁吉明实际上已获取了上述信息。因此，在袁吉明的请求得到处理后，其再次通过书信，向江苏省政府反映情况，请求江苏省政府督促下级机关对其诉请作出处理，依据上述规定，应当认定为信访事项。在此情况下，江苏省政府将袁吉明写给李学勇的《申请函》转交有关机关处理，并不存在不履行政府信息公开法定职责的情形。一审法院判决驳回袁吉明的诉讼请求正确。袁吉明的上诉理由和请求依法不能成立。江苏省高级人民法院因此判决驳回上诉，维持一审判决。

　　袁吉明向本院申请再审称，地方政府没有及时、准确、依法公开相关信息。袁吉明先后得知一宗征地6种补偿数据信息，并就此先后请求江苏省扬州市江都区人民政府和扬州市人民政府澄清，至今一无所获。袁吉明至今没有获得新野组征地、用地各项补偿及社会生活保障信息和当时人口准确信息。江苏省政府收悉《申请函》后，应该有义务、有责任公开或者告知上述信息，其拒绝依法履职，是典型的行政不作为。袁吉明的《申请函》符合《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）第二十条规定，该函应被认定为政府信息公开申请函。请求：1.依法撤销（2016）苏行终229号行政判决；2.确认江苏省政府行政不作为违法，责令江苏省政府依法履职，依照《申请函》的要求，依法公开答复。

　　【裁判分析过程】

　　本院认为：

　　一、关于向行政机关法定代表人邮寄信件能否视为政府信息公开申请问题

　　依法获取政府信息是公民、法人和其他组织的权利，行政机关应依法积极履行政府信息公开的职责，保障公民、法人和其他组织的知情权。同时，公民、法人和其他组织申请公开政府信息，亦应按照法律法规规定的形式，向行政机关内设的政府信息公开工作机构提出。行政机关对不符合法定申请形式、未依法通过政府信息公开工作机构提出的信息公开申请，可以根据具体情况作出相应处理。

　　《信息公开条例》第四条规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。第十九条还规定，行政机关应当编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录，并及时更新。政府信息公开指南，应当包括政府信息的分类、编排体系、获取方式，政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱等内容。本案中，以多种形式向全社会公开发布的《江苏省政府办公厅信息公开指南》（以下简称《信息公开指南》）明确规定，省政府办公厅负责向社会主动公开省政府以及省政府办公厅的政府信息，具体受理机构是江苏省政府办公厅政府信息公开办公室。《信息公开指南》还对依申请公开的事项作了进一步规定，公民、法人和其他组织需要江苏省政府主动公开内容以外的政府信息，可以通过互联网（网上申请平台、电子邮箱）、信函、传真等途径申请获取相关政府信息，并详细描述了通过互联网提出申请的申请人，可以在“中国江苏”政府门户网站网上申请平台直接填写并提交，也可以填写电子版《申请表》后，通过电子邮件方式发送至受理机构电子邮箱。对于申请人书面申请的，《信息公开指南》对申请形式也提出了明确的要求和指引，申请人通过信函方式提出申请的，要在信封左下角注明“政府信息公开申请”的字样，邮寄至江苏省政府办公厅政府信息公开办公室。申请人通过传真方式提出申请的，要相应注明“政府信息公开申请”的字样，传真至江苏省政府办公厅政府信息公开办公室所指定的电话号码。

　　由此可见，江苏省政府已经建立健全了政府信息公开工作制度，在此情况下，公民、法人或其他组织向江苏省政府申请政府信息公开，应按照《信息公开指南》的要求和指引，按照统一的样式向江苏省政府办公厅政府信息公开办公室提出。本案中，再审申请人袁吉明向时任江苏省政府法定代表人的李学勇写信反映下级行政机关未依法公开其申请的信息并要求江苏省政府公开或者责成地方政府公开相关信息，然而，该信件既不符合政府信息公开申请的形式要件，也非向符合《信息公开条例》和《信息公开指南》规定的受理机构提出，江苏省政府根据信件内容未将其视为政府信息公开申请，而是作为信访件进行处理，并不违反法律法规规定。

　　需要特别指出的是，对于符合形式要件，且属于该行政机关公开的政府信息范围的申请，即使申请人未向政府信息公开工作机构提出申请，而是向法定代表人、其他内设机构提出，行政机关仍应以及时保障知情权和减轻申请人负担为原则，转本机关政府信息公开工作机构处理。本机关政府信息公开工作机构可以按照国务院办公厅政府信息与政务公开办公室发布的国办公开办函〔2015〕207号文件规定精神，与申请人联系确认申请事宜。但此种情况下，不应以法定代表人或者其他内设机构收到信息公开申请时间，作为《信息公开条例》第二十四条规定的行政机关“收到申请之日”，而应以指定的政府信息公开工作机构实际收到转送的申请书之日或者电话确认确系政府信息公开申请之日作为“收到申请之日”，并以此计算相关答复期限。

　　二、关于江苏省政府是否存在公开政府信息法定职责问题

　　《信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。结合袁吉明信件内容，其所申请公开的信息，主要涉及征地、用地、绿化补偿信息，以及补偿费发放、使用情况等信息，此类信息明显不属于江苏省政府制作或者保存的信息，江苏省政府也不具有公开上述信息的职责和义务，而且江苏省高级人民法院（2014）苏行终字第00180号行政判决已认定，袁吉明已经实际获取涉案政府信息的主要内容。由于袁吉明邮寄的信件既不符合政府信息公开申请的形式要件，且相关信息也非江苏省政府制作或者保存，因此江苏省政府不存在履行政府信息公开的法定职责。

　　三、关于本案是否属于行政诉讼受案范围问题

　　政府信息公开申请人如认为行政机关不履行政府信息公开法定职责，有权提起行政诉讼，人民法院亦应依法登记立案并依法审理。但对于明显不符合政府信息公开申请形式要件，又不依法向政府信息公开工作机构提出，且又具有信访性质的申请，行政机关未予回复或者按照信访件处理后，申请人又以行政机关不履行政府信息公开法定职责为由提起的诉讼，因其并不具备诉的利益，其诉讼请求亦不具有权利保护的必要性，人民法院应当释明告知其通过信访渠道反映。申请人坚持起诉的，人民法院应直接裁定不予立案或者迳行裁定驳回起诉，而不宜作为政府信息公开案件立案并审理，以节约行政和司法资源。鉴于本案一、二审法院已经立案并已经实体审理后作出驳回诉讼请求判决，为避免诉累，对原一、二审判决，本院不予改判。

　　综上，再审申请人袁吉明的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

　　【裁判结果】

　　驳回再审申请人袁吉明的再审申请。

　　审　判　长　　耿宝建

　　审  判  员　　白雅丽

　　审  判  员　　汪  军

　　二〇一七年二月二十八日