专家意见能否作为作出行政行为事实的依据

 来源：中国法院网 | 作者：李松松

　　【案情】

　　2014年12月8日，原告李某从外地运回以动物排泄物为原料的肥料，当日被动物卫生监督所查获，原告称并非动物排泄物，而是以植物为原料的肥料。于是动物卫生监督所组织有关专家抽样鉴定，并出具了鉴定意见为以动物排泄物为原料的肥料。遂对原告李某作出行政处罚决定，李某不服向法院提起行政诉讼。

　 【分歧】

　　对于专家意见可否作为认定事实的依据，存在两种不同的意见：

　　第一种观点认为，我国行政诉讼法并未规定专家意见可以作出认定事实的依据，动物卫生监督所作出的行政处罚决定违法，应当予以撤销。

　　第二种观点认为，动物卫生监督所已经初步认定原告李某从外地运回以动物排泄物为原料的肥料，专家意见只是更加证实了这一事实，专家意见可以作为认定事实的依据。

　 【管析】

　　目前，在行政诉讼证据类型中并未包括专家意见，而在实践中，行政机关在作为行政行为之前通常召集相关领域专家对一些专门性问题进行认定，并把专家意见作为具体行政行为的事实依据，由于行政相对人对专家意见持有质疑，因此，因行政机关依据专家意见作出行政行为引起的行政诉讼案件逐渐增多。该问题的实质是行政诉讼中举证责任和证明标准。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。而专家意见能否作为行政机关作出行政行为的证据存在不同的意见，笔者认为应当具体情况具体分析，当专家意见作为一种辅助证据时也可以作为行政行为的依据，但如果只有专家意见不宜作为行政行为的依据，对此，在行政诉讼中，法官应当合理把握。

　　《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。由此可知，行政诉讼中，行政机关负有提供作出行政行为合法性证据的责任。本案中，动物卫生监督所负有举证原告运回的肥料是以动物排泄物原料的证据。动物卫生监督所利用经验，可以从外观、形状、气味等各方面性状即可看出肥料是否以动物排泄物原料，这是一种对事实上的推定。推定是在行政领域根据某一事实的存在作出另一与之相关事实存在与否的假定，是规定两种事实之间常态联系的法定证明规则，它可能以一般经验或可能性为基础，也可能仅出于政策和便利。正确运用推定，既可提高行政效率，快捷认定案件事实，也可公正分担举证责任，缓解某些事实证明上的困难。事实上的推定是行政工作人员根据已确认的事实，依照经验和科学知识推断出与此相关的另一事实的存在。经验法则在诉讼中的作为事实推定的中介，实现对待证事实的间接证明，成为法官采信证据和运用证据的依据、手段。但毕竟经验法则不同于自然科学法则、定理、公理，经验法则并不是事物之间内在联系的必然反映，只是一种具有盖然性的外在联系，一种按照归纳法所得出的判断和结论。这种基于经验法则的推论并不能保证其绝对的真实性。因此，也就允许人们对经验法则的推定提出例外情形，以推翻该推定。 

　　《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条规定，下列事实法庭可以直接认定：（一）众所周知的事实；（二）自然规律及定理；（三）按照法律规定推定的事实；（四）已经依法证明的事实；（五）根据日常生活经验法则推定的事实。前款（一）、（三）、（四）、（五）项，当事人有相反证据足以推翻的除外。虽然根据经验认定的事实可以被推翻，但动物卫生监督所组织具有一定资质的专家对涉案物品进行再次的现场勘查和认定，专家们一致认为涉案物品是以动物排泄物为原料的肥料。实际上专家的意见是对动物卫生监督所根据经验认定涉案物品为动物排泄物辅助证据。因此，行政机关在经验的基础上认定的事实与专家意见一致，可以确定本案中原告运回的肥料是以动物排泄物原料。因此，在行政诉讼中，专家意见作为一种辅助证据佐证行政行为依据的，法院应当予以认定。

（作者单位：江西省宜黄县人民法院）