如何保障“舌尖上的安全”

——安徽法院关于危害食品安全犯罪刑法规制的调研报告

来源：人民法院报

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  图一：2012年至2016年6月食品安全类犯罪案件的数量变化情况

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  图二：全国法院食品安全类犯罪案件的犯罪对象情况

　　核心提示：安徽省高级人民法院与淮南市中级人民法院、阜阳市中级人民法院组成联合课题组，针对食品安全类犯罪案件，分析了最高人民法院和安徽高院近五年的司法数据和一些典型重大案件，对相关社会公众、一线法官、监管部门进行了调研，从而归纳出食品安全类犯罪案件的现状以及审判工作存在的问题和原因，最后提出了解决食品安全领域行为失范状况的对策建议。

　　一、我国食品安全类犯罪案件的现状

　　1.食品安全类犯罪案件的数量变化情况

　　2012年至2016年6月，三种典型的食品安全类犯罪案件，即生产、销售不符合安全标准的食品罪，生产、销售有毒、有害食品罪和食品监管渎职罪的一审收案数量共计16899件，其中第一种案件的数量最多，占比为63.52%。（见图一）

　　2.食品安全类犯罪案件所涉罪名的区域分布情况

　　食品安全类犯罪案件在全国各地都有发生，其中食品工业大省和经济发达地区比较频发。河南作为食品工业大省和人口大省，上述三种典型案件量明显高于其他省份，受理案件5614件，占全国食品类犯罪案件的33.22%。而北京、广东则分别有1922件和1727件，分别占全国食品安全类犯罪案件的11.37%和10.22%。

　　3.食品安全类犯罪的犯罪主体和犯罪手段情况

　　食品安全类犯罪案件的犯罪主体多为个人、个体户或私营企业，呈“规模小、多零散”的特征。从公布的食品安全类犯罪典型案例来看，具有一定食品生产经验、从业时间较长的生产者更容易从事食品安全犯罪活动。而且，犯罪主体集中在原材料以及食品生产的环境、流程和工艺上实施犯罪行为。

　　4.食品安全类犯罪的主要案发领域

　　食品安全类犯罪案件的犯罪对象中，涉及肉类安全犯罪案件占60.77%，其中涉及使用非食品原料进行禽类褪毛、卤肉类上色等非法手段加工肉制品的案件较多。同时，也涉及销售掺入有害物质或死因不明的肉类，销售国家禁止进口的巴西、印度牛肉制品等。蔬菜类安全犯罪案件占23.56%，多为豆芽问题。（见图二）

　　5.食品安全类犯罪的损害后果及非法获利情况

　　从非法获利情况来看，多数案件的非法获利情况并不能准确、完全反映犯罪人对社会、消费者及其家庭造成的危害。某些从事非法生产的小作坊，短时间大量生产有毒、有害食品原料，以批发价格销售，所获利润并不高，但往往会造成人身损害范围大、数量多的食品安全事件。作为食品生产、销售的源头性经营行为，非法获利情况往往亦难以查清。

　　6.食品安全违法的行政处罚情况

　　以安徽省食品药品监督管理局发布的《2015年安徽省食品安全状况白皮书》所述情况为例，“2015年全省按照一般程序查处的食品案件共9796件，较上一年同比上升62.3%，移送司法机关立案17件，罚没款4203.8万元，捣毁窝点20个”。从上述数据可以看出，行政程序查处的食品安全案件移送司法机关的比例为0.174%，案均罚没款4291元。

　　7.食品安全类犯罪的刑事处罚情况

　　就当前案件而言，对食品安全类犯罪案件的处罚，在法律规定的量刑幅度内，依然整体偏轻，判处五年以下有期徒刑的案件居多，判处十年以上有期徒刑的案件较少。调研发现，有56.7%（314人）的受访法官认为对食品安全类犯罪的处罚偏轻。

　　二、食品安全类犯罪案件审理过程中发现的主要问题

　　1.入罪标准不明确

　　以生产、销售不符合安全标准的食品罪为例，“足以造成严重食物中毒或者其他食源性疾病”在司法实践中存在难以操作的缺陷。28.54%的法官在案件审理中发现，部分非食品添加剂或原料在立法上缺乏明确规定。在具体案件中，“足以”“严重食物中毒”不易把握，造成入罪标准不明确，也造成了行政执法与刑事司法之间的衔接困难。

　　2.检测标准不统一

　　我国食品的检测机构既包括行政执法机关，也包括专门的检验检测机构，不同的质量检测机构由于检测方法不同，检测结果也不一样，导致检测标准不统一。同时，在国家食品安全标准没有完全统一前，卫生、农业、工商、技术监督等部门都有自己的标准。

　　3.证据难以固定

　　多数食品安全类犯罪具有犯罪行为时间跨度大、犯罪对象数量多、较为隐蔽的特点。案发后，由于账目混乱、食品交叉混杂、跨不同省市等问题，增加了固定证据的难度。

　　4.打击范围过窄

　　司法解释将加工、销售、运输、贮藏等环节加入法律规范，扩大了打击范围。但对于这些环节的规制，也多限定于非法添加行为、滥用添加剂等积极作为，对于贮藏、运输等环节的不作为行为，现阶段仍然缺乏行之有效的法律规范，使得这些环节中侵害食品安全的犯罪行为难以得到应有的惩治。

　　5.量刑不均衡

　　74.1%（411人）的受访法官认为，食品安全类犯罪案件存在量刑不均衡的问题。究其原因主要有两个方面：一是刑法中关于法定刑幅度、量刑情节的规定尚不够精确；二是最高人民法院、最高人民检察院《关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》在定罪量刑方面的规定仍待进一步细化。

　　三、食品安全类犯罪案件规制不力的原因探析

　　1.立法层面的原因分析

　　现行法律对于食品安全没有做到全程保护。从事食品的生产、加工、运输、销售等活动的相关主体，都要承担维护食品安全的责任，但现行立法没有做到这样的全方位保障。而且，现行罪名不能满足现实需要。从目前人民群众对食品安全的要求来看，不符合安全标准的食品是对人体有毒的或者是有害的食品，哪怕这种毒性或者伤害是间接的、不及时的、长期才能显现的。还有量刑幅度的设置也不恰当。食品安全类犯罪的刑罚幅度，有些尚不及其他社会危害性更低的犯罪，造成食品安全类犯罪的犯罪成本低廉。

　　2.食品安全主体层面的原因分析

　　首先从犯罪主体层面分析。食品安全类犯罪的犯罪主体往往诚信缺失，缺乏道德自觉，甚至起码的良知，存在逐利忘本的错误思想。而且较低的抽检率也助长了一些食品从业者的侥幸心理。其次从监管主体层面分析。76.7%的受访者认为，基层一线的市场监督管理所承担了质检、工商、卫生检疫、食品安全等职责，执法人员数量不足，疲于应付执法工作的情况很多。而只有14.56%的受访者认为监管部门内部有很完善的监督考核机制。最后从消费主体层面分析。消费者普遍缺乏食品安全自我防范意识，辨别能力偏低，客观上为问题食品的销售和流通、食品安全事故的发生提供了条件。而且，原料价格低廉的问题食品在消费水平相对低下的农村及城市小学生群体中有相当大的销路。

　　四、食品安全领域行为失范的应对之策

　　1.完善食品安全配套法规制度

　　首先强化食品安全民事赔偿责任。一是建立和完善网络食品交易第三方的连带责任机制。二是建立食品安全事故责任强制保险机制。此外，可以建立食品安全事故的国家赔偿责任，在民事赔偿不到位或是保险赔偿金无法达到赔偿标准时，由国家提供及时的赔偿。

　　其次强化食品安全刑事责任的追究。一是将生产、销售不符合安全标准的食品罪升格为行为犯，使刑法提前介入，避免危害结果发生。二是增加食品药品安全过失犯罪，提高从业者的注意义务。三是统一入罪标准，减少司法实践中责任追究混乱的情形。四是明确加重情节的认定标准，建议将食品安全案件司法解释中的“生产金额”界定为已经生产但是没有销售或销售失败的相关食品货价的总额，将此作为从重量刑情节的认定标准。

　　2.强化食品安全监管部门的刑事责任

　　首先明确立案标准。食品监管渎职罪的立案标准可参照玩忽职守罪、滥用职权罪。其次对“其他严重后果”作扩大解释。对食品监管部门的国家工作人员懈怠职守、不履行或不认真履行职责，导致不安全或有明确危害性的食品的大量生产，对公众生命、健康和公私财产形成巨大的潜在危险的，应追究刑事责任。最后可以将食品监管单位列为食品监管渎职罪的犯罪主体，以便督促食品监管单位严格履行职责。

　　3.加强食品安全监督管理

　　首先改善监管模式。一是设立食品安全监管领导机构，消除各部门在职能上的重叠、混乱，树立信息共享和源头共治的理念，建立监管部门联动联办、联控联查、联考联评等机制。二是加强基层食品安全监管机构的建设，形成网格化监管。特别是完善信息联动制度，实现互联网海量信息与公安专业信息监控有机对接。

　　其次健全食品安全相关配套制度。一是完善食品安全标准。加快国家标准与国际标准的接轨，提高国家标准的通用性、科学性和实用性。二是完善食品安全风险评估体系，扩大监测种类和范围，加强对监测数据的分析研判，做好风险管理和沟通。三是完善“市场准入”制度，强制检验进入市场的产品，严格标签检查。四是完善食品追溯体系，建立食品的身份认证，实现全程追溯。五是加快食品安全监管信用体系建设，对食品的质量和安全、卫生状况进行实时跟踪监测。

　　4.加强食品安全社会共治

　　首先，规范媒体监督。增强媒体的社会责任感，鼓励媒体客观公允地揭露重大食品安全事件。其次，加强行业自我规制。健全内部管理机制和自律体制以规范其运作，形成内部约束机制，设立行业信用档案，加强内部监督检查，放大利益共同体效应，倒逼行业内部相互监督制约。再次，加强公众的参与度。在食品安全立法方面要充分听取公众意见，不断完善企业内部雇员举报奖励机制，邀请公众参与食品安全的监督工作。最后，要强化宣传教育引导。执法机关要主动宣传食品安全法律法规，拓展宣传媒介，多渠道、全方位地开展食品安全宣传教育，增强公众的食品安全意识和维权意识。

　　（安徽高院、淮南中院、阜阳中院联合课题组）