管理人制度完善的路径与思考

——《全国法院破产审判工作会议纪要》的解读（一）

来源：人民法院报 | 作者：杜 军

　　2018年3月5日，最高人民法院印发了《全国法院破产审判工作会议纪要》（法〔2018〕53号，以下简称《纪要》）。《纪要》第三部分就实践中管理人制度存在的问题，提供了解决路径和方法。为帮助理解和适用该部分规定，充分发挥管理人职能，本文对《纪要》管理人制度的完善部分的内容进行解读。

　　一、管理人制度实践中的问题意识

　　2007年最高人民法院颁布指定管理人、确定管理人报酬两个司法解释后，初步形成了管理人制度基本格局。十年左右的实践中，一批企业破产案件在管理人推动下顺利处理，管理人队伍在破产实践中得到锻炼，管理人经验和水平得以提升。随着企业破产的依法展开和深入推进，管理人制度运作中出现了很多新问题，现行制度在一些方面表现出与新情况、新问题不适用、不协调的状况，主要表现在：

　　第一，管理人结构不合理。目前各地管理人名册中只包括律师事务所、会计师事务所和破产清算事务所及其从业人员，但在企业重整中确定企业运营价值、制定最佳重整方案时，通常需要具有经营能力和管理经验、专业技术知识的人员。目前管理人制度未提供这类人员进入破产管理的通畅入口。第二，管理人指定方式及对管理人的管理存在不足。法院指定管理人多数都是采取摇号、抽签等方式随机指定。这种方式虽可避免恣意指定，但有时指定的管理人不能胜任复杂案件的管理工作，无法履职。第三，管理人职责及与法院职能划分不清晰。管理人“缺位”与法院“越位”现象并不鲜见，管理人怠于履行职责容易导致其从破产程序中的决策者变为简单的执行者。第四，管理人执业保障和队伍规范有序发展机制尚未形成。由于未建立管理人报酬保障机制和管理人行业协会，管理人执业动力、执业意愿、执业水平都受到较大影响。

　　笔者认为，管理人制度问题是破产制度完善中的瓶颈问题，而上述几方面又是突破瓶颈的关键。这些方面的问题不解决，管理人制度目的就难以圆满实现。《纪要》第三部分对解决上述问题作出了尝试和努力。

　　二、优化管理人结构，促进搭建优质合理管理人团队

　　管理人的能力和素质不仅影响企业破产的质量和效率，还关系到企业的命运与未来发展。确保在企业破产中有优秀的管理人可供选择，搭建优质合理的破产管理人团队，是完善管理人制度时首先应考虑的问题。《纪要》第4条、第5条就此予以明确。

　　第一，拓宽管理人的来源。虽然目前法律、司法解释将管理人限于律师、会计师等中介机构及其从业人员，但在具体的破产企业管理中，法院仍有必要根据单个企业的实际情况，指导上述中介机构吸收熟谙企业特点和运营规律，具有专业技术知识、经营能力的非中介机构类人员参与破产管理，确保企业破产病因诊断准确、企业拯救药方对症有效、经济资源配置整合合理。这既是人民法院在指定管理人时必须考虑的因素，更是管理人在实际搭建工作团队时必须认真研究和解决的问题。

　　第二，许可管理人异地执业。原先，管理人多数是从受理破产案件法院本地制定的管理人名册中指定，这既导致优秀管理人无法跨地域执业从而无法形成有效竞争，又产生了由于本地管理人能力不强使破产受阻等问题。《纪要》提出探索管理人跨区域执业，既有利于个案中遴选出最佳管理人，更有利于管理人在更广泛的市场开展竞争，促使管理人素质得到提升。

　　第三，准许管理人联合执业。从地域范围看，管理人地区发展很不平衡，破产管理的整体水平有待提高。很多地方入册的中介机构并无破产管理实战经验。有的地方则通过处理大量破产案件，管理人积累了较多经验。从行业特点看，律师、会计师等不同机构和人员各具优势，具备联合执业的需求、基础和经验。准许管理人联合执业，通过管理人间相互传、帮、带，实际上有利于在更大范围选择管理人，优化管理人结构。

　　三、改进管理人指定方式，加强对管理人的管理

　　目前法院指定管理人是采取“原则随机指定，例外竞争指定”模式。《纪要》第6条、第7条从两方面对这一模式进行改进。

　　一方面，加强竞争方式指定的分量。《纪要》印发前，（例外）采用竞争方式指定管理人，只存在于金融机构破产和其他极少数在全国有重大影响的破产案件中。实际上，对上市公司破产案件、在本地有重大影响的破产案件，如果只能采取随机方式指定管理人，容易造成选定的管理人难以胜任企业破产管理、难以量身制定企业最佳破产方案的问题，严重影响破产效果。《纪要》第7条指出破产中可以引入竞争机制，确立了上市公司破产等案件一般应采用竞争指定的原则，打开了适用竞争方式的大门。

　　另一方面，实行管理人分级管理，降低管理人指定的制度性成本。管理人分级管理，是在综合考虑管理人专业水准、工作经验、执业操守、工作绩效、勤勉程度等基础上，将同层次的管理人编入同等级名册中，分别管理，分开考核。分级后，在同等级管理人中竞争指定时，可以避免因甄别不同层次管理人产生的内部成本；在同等级管理人中随机指定时，可以消除不能胜任管理工作而产生的外部成本。分级管理是一项新的制度，法院应当在听取破产利害关系人、相关主管部门意见的基础上建立管理人评价档案，作为管理人水平的评价依据。应当设立严格、规范的考评及淘汰机制，对管理人等级动态管理。

　　四、廓清管理人职权范围，落实管理人职责

　　管理人是破产程序的主要推动者和破产事务的具体执行者。管理人依法行使职权、切实承担管理责任是企业破产有效进行的重要保障。《纪要》第8条、第9条、第11条在管理人职权和责任方面提供了指引。

　　第一，管理人要切实承担其职能。有的管理人对破产企业的日常费用开支计划均报请法院（法官）批准，法院（法官）如果不作出指令，管理人便不采取行动。对于一些本应由管理人作出商业判断的事项，管理人也常常提请法院决策。对此，《纪要》明确指出法院不得代替管理人作出本应由管理人自己作出的决定，管理人也不得将职责进行转让。目的是确认并树立管理人法定主体地位，促进改善法院对管理人的监督方式，避免法院从程序的督导推动者变为破产事务的主导决策者。

　　第二，明晰重整管理人的特定职责。企业重整中债务人自行管理时，管理人有时缺乏积极、审慎履职的动力，往往对债务人自行管理行为得过且过，仅仅充当橡皮图章或法院的“传声筒”。《纪要》第9条要求法院督促管理人制定监督债务人的具体制度，主要是真正落实管理人监督职责，避免因管理方式不同而导致破产质效迥异。同时，《纪要》还对重整监督期间、重整等破产程序转化时管理人的职责进行了明确。

　　第三，设定管理人履职费用规则。管理人应当自行完成其职责范围的事项。但是，在管理人确实无法承担某些破产事务时，应当允许其聘请相关机构或人员来帮助完成。此时，发生的有关费用如果由管理人从其报酬中支付，法院无需干预。但如果有关费用需要另行列入破产费用的，这相当于在管理人报酬之外又增加了破产费用的总额，应当经过债权人会议的同意。这也意味着，法院在确定管理人报酬时要充分考虑管理人自行完成的工作量这一因素，切实避免有关费用在破产费用中被重复提取。

　　五、加强执业保障，促进管理人队伍规范有序发展

　　《纪要》第10条、第12条、第13条从管理人报酬的支付、管理人报酬资金保障、管理人协会建立三方面进一步加强管理人执业保障，促进管理人队伍规范有序发展。

　　第一，发挥管理人报酬激励作用。法院应当根据破产工作进展程度确定管理人报酬支付方式。既要避免一次性支付报酬下管理人缺乏激励的问题，也要避免管理人长期无法获得合理回报而不能正常发挥作用。《纪要》第10条设计了分期支付为主、一次性支付为辅的支付方式。

　　第二，推动建立管理人报酬等保障制度。很多破产企业没有财产或者全部财产已经被设定担保，导致管理人难以从企业财产中获得报酬。《纪要》明确要求各地法院采取争取地方财政部门支持、从破产案件管理人报酬中提取一定比例成立保障资金等方式来解决无力支付报酬问题。可以说，这项工作是今后破产审判机制完善的重点之一。

　　第三，推动建立管理人协会。从发达国家管理人制度发展经验看，建立管理人行业协会有利于强化管理人行业自治，提升管理人素质和水平。目前，一些地方已经建立了市级、省级管理人协会，取得了很好的效果。各地法院要勇于探索，这也是管理人规范管理的重点。当然，在管理人协会主管单位方面，虽然《纪要》没有明确，但各地法院要结合实际来解决，尤其是要促使有关行政机关发挥成立管理人协会方面的积极有利作用。

　　（作者单位：最高人民法院）