加强学界和实务界的合作 共同推进人民法院国家赔偿和司法救助工作

 来源：人民法院报 | 作者：刘合华

　　2017年2月，最高人民法院赔偿委员会办公室与中国人民大学法学院联合设立了国家责任研究基地，成功地搭建起了汇集专业领域内知名专家学者的研究平台，在中国人民大学教授韩大元的主持下，做了大量的基础性和开拓性的工作，逐步地引领了对国家责任问题的研究，密切了学界和实务界的合作，有力地促进了法院系统国家赔偿和司法救助工作。

　　一、近年来人民法院国家赔偿和司法救助工作成绩显著

　　党的十八大以来，各级法院紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标，不断提高国家赔偿审判质效，努力开拓司法救助工作，有力地促进了人权的司法保障。

　　1.依法审理了大批国家赔偿案件

　　执法办案是人民法院的第一要务。2013年至2017年11月，全国法院共审结国家赔偿案件20832件，其中，刑事赔偿案件9980件，非刑事司法赔偿案件10852件，决定赔偿2970件。办案中，我们坚持“依法赔偿、合理补偿”的原则，妥善处理了浙江张氏叔侄、内蒙古呼格吉勒图、海南陈满、河北聂树斌、辽宁北鹏公司等50余起重大冤错赔偿案件，得到了广泛认可。同时，加强了听证质证及网络直播工作，加大了审判流程和文书公开力度，阳光赔偿的格局基本形成。

　　2.加强了国家赔偿规范化建设

　　针对实践中普遍反映的审判难点和重点问题，单独或者联合最高人民检察院、司法部等部门，先后出台了《关于人民法院办理自赔案件程序的规定》《关于人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件的规定》《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件适用精神损害赔偿若干问题的意见》《关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》《关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》《关于国家赔偿监督程序若干问题的规定》以及《关于加强国家赔偿法律援助工作的意见》。这些规范的颁布和实施，极大地丰富了司法赔偿的法律适用规范体系，有效地增强了对公民合法权益的保障和救济，也有力地推动了国家赔偿工作稳步、规范地发展。

　　3.健全了国家司法救助制度体系

　　健全国家司法救助制度，是中央确定的深改任务的重要组成部分，也是我院确定的四五司法改革的任务之一，对于提升人权司法保障水平具有重要意义。就此，我院以“救助制度法治化、救助案件司法化”为目标，先试点、后铺开，先后出台了《关于规范涉诉信访司法救助工作的意见（试行）》和《关于加强和规范人民法院司法救助工作的意见》，我院在全国法院中率先设立了司法救助委员会，认真总结推广改革经验，积极推动司法救助与社会救助、法律援助的衔接，受到牵头司法救助改革工作的中央政法委的高度肯定。2015年至2016年，全国法院共办理司法救助案件8.3万余件，使用救助资金17.8亿元，收到了良好的社会效果。

　　二、新时代国家赔偿和司法救助工作的展望

　　国家赔偿制度和司法救助工作从本质上讲都是人权司法保障制度的重要组成部分，国家赔偿制度是人民主权理论的实践机制，是法治从理论走向实质法治的里程碑；司法救助工作则是社会福利理论的实践机制，是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。在新时代的背景下，最高人民法院2017年11月提出，人民法院国家赔偿的工作重心应从一元转向二元，即从国家赔偿单一重心转向国家赔偿和司法救助二元并重。要加强问题导向，着力解决影响工作发展的体制机制性问题，勇于变革、善于创新，切实将满足人民群众对美好生活的多元化司法需求落到实处。这个判断的提出，对于国家责任研究领域而言，有很好的启示意义。从工作层面上来看，当前和今后一个时期，我们应当共同努力，通过对国家责任的研究，着力推进以下几项工作。

　　1.推动国家赔偿法的修改和完善

　　国家赔偿法2010年的修正，解决了实践中亟待解决的一些问题，但并非大修，因此仍然遗留了若干问题，有待通过再次修改赔偿法或者出台立法解释来加以解决。例如，轻罪重判的赔偿问题；指定居所监视居住的赔偿问题；免责条款的模糊、遗漏问题；先行处理程序的低效益问题；赔委会决定程序与员额制、司法责任制的磨合问题；赔偿标准的僵化问题；合法公权行为的国家补偿范围过窄问题等等。我们应当进一步加强对相关问题的调查研究，并在此基础上积极推动立法的修改和完善。

　　2.推动国家赔偿费用负担体制的改革

　　目前，国家赔偿费用由各级财政分别负责。实践中，中央、省级两级财政负担有力，但以这两级国家机关作为赔偿义务机关的案件较少。基层案件较多，但财力不足，导致出现赔偿经费列支不到位、不愿赔付、拖延支付等问题，严重影响了国家赔偿法的实施效力。我认为在法检系统省以下人财物统管已经积累了一定经验的背景下，我们应积极向中央和立法机关建言献策，推动建立中央、省级两级统筹或全国统一的费用负担机制，努力解决国家赔偿“最后一公里”问题。

　　3.推动国家司法救助立法进程

　　党的十九大报告提出，“以良法促进发展、保障善治”。目前，中央政法委牵头出台了《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》，“两高”、地方政法委及时跟进，制定了若干配套规范，有效地推动了这项工作的实质性的进展，但是由于这些规范缺少上位立法，导致经费保障、机构设立、救助标准等改革关键环节缺乏法律支撑。我们应当及时推动调整立法预规划，积极推动国家司法救助法单独立法或者在社会救助法中作出单独规定，做到重大改革举措于法有据、依法推进，同时让具体的司法救助工作有法可依。

　　4.推动国家司法救助规范化和信息化进程

　　当前，国家司法救助改革的相关政策已经出台，但具体工作仍需深化。一方面，由于缺乏较为统一的实施细则，政法各单位及法院内部的实务操作还不太一致；另一方面，由于政法各单位尚未建立起统一的救助信息系统，政法各部门之间以及与社会救助机关之间还不能联网，难以有效地解决重复救助、救助效率不高、资金使用不到位等问题。为此，最高人民法院已将制定出台若干细则规范、开发四级法院联网且能与其他有关部门共享司法救助数据的信息管理系统纳入工作计划，也希望政法各部门能够积极合作，共同协同推进这项工作的开展。

　　三、期待专家学者给予智力支持的几个重点问题

　　理论是行动的先导。国家赔偿和司法救助工作的科学发展，离不开专家学者对重大疑难和关键问题的关注和研究。目前，下面几个问题需要重点进行研究。

　　1.如何健全国家责任制度体系

　　最高人民法院副院长陶凯元在其《国家责任论纲》一文中提出的“国家责任”，是国家赔偿、国家补偿、司法救助以及其他关联救济模式的上位概念和由此进一步展开的制度体系与实践逻辑，是基于我国传统文化、政治生态以及福利国家、风险社会等近现代理论对人民法院相关工作经验所作的总结和升华，是指导我们各级法院开展国家赔偿和司法救助工作的重要理论。对于如何进一步实现对传统法律责任理论的超越或发展，如何进一步巩固和丰富该理论的结构和内容，如何加强不同国家责任制度之间的相互衔接，以更好地解决国家救济还不够充分、保障还不够完善、体系还不够完整等问题。

　　2.如何改革国家赔偿审判权力的运行机制

　　现行的国家赔偿审判机制与司法责任制改革要求之间存在着不协调的问题，主要表现在人民法院赔偿委员会依法作出决定与合议庭审理案件之间的关系不明晰；书面审理原则与程序公开之间的关系不明晰。因此，如何理顺赔偿委员会与案件审理人员之间的关系，落实司法责任制要求，实现国家赔偿审判权力科学运行，也是我们期待加强研究的重要课题。

　　3.如何保障国家赔偿决定的执行

　　人民法院赔偿委员会赔偿决定的执行力直接关系到宪法法律的权威和人民群众的根本利益。在实践中，存在赔偿金支付超过法定期限、国家赔偿决定执行主要依靠协调方式、把先行追偿追责作为赔偿决定执行的附加先决条件等问题。为解决国家赔偿决定一定程度上存在的执行难问题，需要统筹研究国家赔偿费用预算管理机制、赔偿义务机关申请支付机制、异议复核机制、强制执行机制、责任追究机制等问题，确保国家赔偿决定得到及时执行，赔偿请求人不受国家的“第二次侵害”。

　　4.如何健全国家赔偿追偿追责机制

　　国家赔偿追偿追责问题是当前社会公众普遍关注的问题，也是国家赔偿制度不可或缺的组成部分。但实践中如何处理和制裁法官违法行使职权行为和依法保护法律赋予法官的自由裁量权之间的关系，如何处理个人追偿追责与系统性错误之间的矛盾，情况十分复杂，均面临两难，需要进一步深入研究，真正实现依法理性追偿追责。

作者系最高人民法院审判委员会委员、赔偿委员会办公室主任