省政府复议维持其自身所作土地 征收批复时如何列“共同被告”

来源：人民法院报 | 作者：赵龙

　　案情

　　为实施城镇规划，通航机场有限公司申请建设用地29.241公顷。2015年3月18日，省住房和城乡建设局出具《建设项目选址意见书》。2016年8月16日，县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》等材料逐级上报审批。2016年8月16日，省政府作出《建设用地审批意见书》。因谈某宅基地位于建设项目用地范围内，遂向省政府提起行政复议。2017年12月14日，省政府作出行政复议决定，决定维持《建设用地审批意见书》批准建设用地的具体行政行为。谈某不服提起行政诉讼，要求撤销省政府土地征收批复及行政复议决定。

　　分歧

　　案件审理过程中，对于省政府复议维持其本身所作土地征收行为，如何适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第一百三十四条第一款的规定？案件审理过程中存在较大争议：第一种观点认为，行政诉讼法第二十六条第二款及《行诉解释》第一百三十四条第一款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。省政府作出行政行为时，其复议机关依然为省政府，但因一个被告不存在“共同被告”的情形，故本案在列省政府为被告的情形下，谈某只能请求撤销其所作土地征收批复，而不能同时请求撤销其所作行政复议决定；第二种观点认为，基于《中华人民共和国行政复议法》第十四条的限定，虽然省政府复议维持其自身所作土地征收批复时并不存在形式上的“两个被告”，但属于作出原行政行为的行政机关和复议机关重合的特殊情形，谈某虽然只能列省政府为被告，但可以同时要求撤销其所作土地征收批复和行政复议决定两个行为。

　　评析

　　笔者同意第二种意见，具体评析如下：

　　1990年行政诉讼法第二十五条第二款规定，经复议的案件，复议机关维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告。基于原行政行为处分主义原则，只有复议机关改变行政行为的，复议机关为被告。2015年行政诉讼法第二十六条第二款及《行诉解释》第一百三十四条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。修订后的行政诉讼法及司法解释为强化复议机关的监督职能，对复议机关决定维持原行政行为的，列为共同被告。基于上述规定，地级市以下人民政府所作行政行为，经行政复议的，因存在上一级行政复议机关，共同被告的确定并无争议。问题在于如果省级人民政府作出行政行为，而根据行政复议法第十四条的规定，复议机关又是省级人民政府本身，如何适用2015年行政诉讼法第二十六条第二款及《行诉解释》第一百三十四条第一款关于“共同被告”的规定？

　　基于“一案一诉”原则，一般而言，一个被告主体对应一个行为或不作为。复议机关做共同被告，虽然在诉讼中审查原行政行为的合法性，但复议决定毕竟系另一独立的行政行为，因此，从两个被告主体对应两个行为的角度而言，并没有违背“一案一诉”原则。但如果省级人民政府作出行政行为，又经过复议程序的，就出现了“一被告两行为”的情形。同时，又引申出另一个需要思考的问题，即如果原告只要求撤销土地征收行为，是否需要告知原告增加“撤销行政复议决定”的诉讼请求？司法实践中亦存在较大争议。

　　笔者认为，虽然省级人民政府同时作为作出原行政行为的机关和复议机关，不符合行政诉讼法第二十六条第二款规定“共同被告”的形式要求，但基于行政复议法第十四条的规定，实际属于作出原行政行为的机关和其本身作为复议机关在特殊情形下的重合。即使只有省级人民政府作被告，却因其作出两个行为，虽不是作出原行政行为的行政机关和复议机关作共同被告的典型样态，但却是基于其他法律规定而作为特殊例外的情形，因此，并不违反行政诉讼法第二十六条第二款的立法目的。另外，对上文引申的问题，如果原告只要求撤销原行政行为，则法院需要告知其增加“撤销行政复议”的诉讼请求。主要原因在于：对原告产生权利义务影响的为原行政行为，即维持复议决定的效力依附于原行政行为而存在。如果不将维持复议决定一并予以审查，原告则不能单独再对维持复议决定提起行政诉讼，显然违背了有权利必有救济的原则。对此，《行诉解释》第一百三十四条第一款也以“追加被告”的方式予以了确认。因此，基于目前行政复议的框架结构，省级人民政府作为作出原行政行为的机关和复议机关而成为“身份”混合型的“复合型被告”，并未违反法律规定。但因毕竟存在两个行为，如何在庭审中体现其不同的角色，可从出庭应诉人员方面予以规制。原行政行为的出庭应诉人员应为业务部门或具体承办机关工作人员，行政复议出庭应诉人员应为省政府法制办（行政复议局）工作人员。这样安排既可以体现同一行政主体的不同职能，又可以从内部分工的角度实现执法与监督的适度分离。

　　（作者单位：浙江省湖州市中级人民法院）