房屋征收过程中债权人在一定情形下享有诉权

——浙江高院判决原告刘瑾与被告海宁市政府拆除房屋行为违法案

    裁判要旨

    债权人在房屋征收过程中通常无权就补偿等问题提起行政诉讼，但《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条在行政诉讼领域为债权人在一定情形下享有诉权提供了法律依据，即相关债权系“行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的”，债权人享有诉权。

    【案情】

    原告刘瑾与第三人医药公司于2006年8月31日签订房屋转让协议，约定：医药公司将与浙江省海宁市硖石房地产管理所共有的房屋中属于医药公司的部分转让给刘瑾；由于该房屋没有土地使用权证，难以办理产权过户手续；如该房屋涉及拆迁，拆迁安置补偿费全部归刘瑾所有。被告海宁市政府于2014年作出国有土地上房屋征收决定，涉案房屋位于征收范围内。海宁市政府与医药公司于2016年11月17日签订房屋征收补偿协议。同月23日，涉案房屋被拆除。另查明，海宁市政府与医药公司签订的房屋征收补偿协议被法院生效判决撤销。刘瑾与医药公司签订的房屋转让协议被法院生效判决确认有效。

    【裁判】

    浙江省宁波市中级人民法院经审理认为：海宁市政府拆除涉案房屋系依据其与医药公司签订的房屋征收补偿协议，但该协议已被法院生效判决撤销，拆除涉案房屋丧失了事实依据。同时，刘瑾与医药公司签订的房屋转让协议也经法院生效判决确认有效，刘瑾应当享有涉案房屋在征收补偿中的权利，在未获得补偿的情况下，海宁市政府拆除涉案房屋违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”的规定。遂判决确认海宁市政府拆除涉案房屋行为违法。

    宣判后，海宁市政府不服，提起上诉。浙江省高级人民法院经审理认为原审法院确认海宁市政府拆除房屋行为违法，并无不当。判决驳回上诉，维持原判。

    【评析】

    一、涉案强拆行为对刘瑾的合法权益产生实际影响

    刘瑾与医药公司签订购房合同购买了涉案房屋，系由于该房屋没有土地使用权证以及与案外人共有所有权的特殊原因，难以办理产权过户手续。但协议签订后，刘瑾交付了购房款，取得涉案房屋并占有、使用达十余年，双方均已实际履行。且该房屋转让协议已被法院生效判决确认有效，故虽未办理产权变更登记，但刘瑾通过合同实现了物的支配关系，其享有的债权是特定化的债权，在没有相反证据的情况下，应当认可刘瑾的实际所有者地位，其按约定应享有涉案房屋拆迁安置补偿的权利。海宁市政府拆除房屋虽然是依据其与医药公司签订的房屋征收补偿协议，但该协议已被法院生效判决所撤销，协议被撤销则自始无效，故强拆行为丧失了事实基础。海宁市政府在未对实际权利人进行补偿的情况下实施强拆，违反了“先补偿、后搬迁”的法律规定，导致刘瑾丧失了继续占有、使用该房屋的利益，对其合法权益造成损害。

    二、刘瑾的债权是行政法律规范应予保护的权利

    有观点认为，刘瑾未通过房屋过户登记取得所有权，医药公司作为房屋所有权人是征收补偿对象，刘瑾只能在医药公司获得补偿利益之后，依据民事关系向医药公司主张债权。笔者持不同意见，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”本案中，应赋予刘瑾通过行政诉讼寻求救济的权利。

    1.涉案强拆行为违背诚实信用原则。行政主体在作出行政行为的过程中应遵守诚实信用原则，不得滥用权力或规避法律规定的义务。本案中，海宁市政府在实施房屋征收行为之前，已对涉案房屋的权属情况进行过调查，对于该房屋已由医药公司卖给刘瑾是知情的，故其在征收活动中应尊重合同双方已然形成并被生效判决确认的民事秩序。海宁市政府亦陈述曾和刘瑾就征收补偿事宜进行过协商，但未达成一致。之后，海宁市政府为了尽快实现拆迁目的，转而与医药公司签订补偿协议，该做法存在刻意规避法律责任的主观故意，违背了诚实信用原则。

    2.民事救济程序不能取代当事人在行政诉讼中应受的保护。首先，如果不赋予刘瑾原告主体资格，则其应享有的征收补偿权益只能通过医药公司作为被征收人出面行使，而医药公司作为房屋出卖人，在获得刘瑾支付的全额购房款后，在房屋征收程序中已无损失。且按照合同约定征收补偿利益归于刘瑾，故医药公司在无利益驱动的情况下，可能怠于行使权利。其次，刘瑾作为涉案房屋的实际使用人，其利益具有相对独立性，如果没有实际参与到拆迁安置补偿程序中，则无法根据自身情况就补偿协议、评估程序、搬迁费、临时安置费及停产停业损失等事项提出自己的意见，与房屋征收部门进行协商，而上述诉求难以有效地通过医药公司进行主张。何况，作为征收补偿相对人，可以直接获得补偿利益，而作为债权人，权利的实现还取决于合同相对方的履行情况，具有不确定性。

    综上，应赋予刘瑾行政诉讼原告主体资格，以保障其合法权益。

    本案案号：（2017）浙04行初52号，（2019）浙行终31号

    案例编写人：浙江省高级人民法院  张  榆

    来源：人民法院报