程序性行政行为可诉性之考量

——福建漳浦法院裁定蔡某诉龙海市自然资源局其他行政管理行为案

  裁判要旨

  对答复或通知等程序性行为的可诉性认定，要从行政机关是否具有法定的答复或者通知的义务、答复或者通知行为是否仅仅构成行政行为的中间性程序和答复或者通知行为是否构成行政决定的构成要件三个方面进行考量。

  【案情】

  坐落于福建省龙海市海澄镇前厝村后厝土地一块（面积173.25平方米），1985年由原告蔡某建房使用。蔡某于2008年4月向被告龙海市自然资源局申请土地使用权登记，同年5月10日取得《集体土地使用权证》（以下简称《土地证》）。2018年11月，被告工作人员发现蔡某的身份证与其于2008年4月向被告申请土地使用权登记时提供的身份证不一致，被告遂于同年11月30日对该本《土地证》立案复查。2019年1月22日龙海市公安局开具证明认定蔡某申请土地确权登记时提交的身份证系伪造。同年2月20日，被告作出《不动产权证书注销通知》（以下简称《通知》），要求蔡某自接到通知之日起30个工作日内，主动将涉案《土地证》缴交到龙海市行政服务中心不动产登记窗口办理注销，逾期不主动缴交，将依法予以公告注销、废止。因2019年2月20日作出的《通知》援引法律错误，被告又于2019年3月28日重新作出《通知》，认定蔡某所取得的涉案《土地证》无效，要求蔡某自接到通知之日起15个工作日内，主动将该《土地证》缴交到龙海市行政服务中心登记窗口办理注销，逾期不主动缴交，将依法予以公告注销、废止。蔡某对上述两份《通知》不服提起诉讼，请求判令撤销上述两份《通知》。

 【裁判】

  福建省漳浦县人民法院经审理认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为……”第六十九条第一款第（八）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的……”根据上述法律规定和行政诉讼法理论上的行政行为成熟原则，对于行政程序中的对相对人权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，司法权不应过早介入进行司法审查，以免破坏行政权行使的独立性、完整性。本案中，被告作出两份《通知》，告知原告自行前往不动产登记窗口办理注销，这是被告依照职权在行政执法过程中实施的阶段性行为，是整个行政处理行为的一个环节，两份《通知》对原告的合法权益未产生实际影响。且从法律法规规定的程序来看，可能对原告产生实际影响的应是原告未按《通知》所载自行办理注销后行政机关最终作出的行政处理等行政行为，而非行政过程性行为。原告针对这两份《通知》提起诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，裁定驳回了原告的起诉。

 裁定书送达后，双方均未上诉，现裁定已发生法律效力。

 【评析】

  本案涉及行政通知行为的可诉性问题。行政通知行为是行政机关以公开的方式告知公众特定事项的行政行为，通知行为因针对的事项不同而具有不同的法律性质，其是否可诉应当具体问题具体分析。笔者认为，对答复或通知等程序性行为是否具有可诉性的认定，主要需考察以下三个因素：

  1.考察行政机关是否具有法定的答复或者通知的义务。如果行政机关具有作出答复或者通知的义务，且该答复或者通知行为对行政法律关系的产生、变更或者消灭产生影响的，应当属于可诉的行为；如果行政机关没有作出答复或者通知的法定义务，且该答复或者通知对行政关系的产生、变更或者消灭未产生影响的，则属于事实行为，属于不可诉行政行为。

  2.考察答复或者通知行为是否仅仅构成行政行为的中间性程序。如果构成行政行为的中间性程序，则一般属于不可诉的行为。例如，在行政处罚案件中，对违法行为人的“处罚前告知”，又或者对于符合听证条件的，法律规定行政机关应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点。这里的“告知”与“通知”均只是行政处罚程序中的一个中间性程序，不具备可诉性。

  3.考察答复或者通知行为是否构成行政决定的构成要件。一般情况下，行政机关在作出行政决定时必须通过一定的书面形式体现出来，该书面文件则有答复或者通知的含义，此时答复或者通知行为仅构成行政决定的一个要件，并不具有独立性和可诉性，对于这种答复或者通知行为不服的，实际上是对行政决定不服，应当以该行政决定为诉讼标的提起行政诉讼。

  具体到本案，根据《不动产登记暂行条例》第二十一条规定，涉案的《通知》作出之后，不论最后是原告自行去办理注销登记亦或是被告依法公告注销原告的《土地证》，被告均应向原告核发登记证明。本案中可诉的行政行为则是被告后续作出的注销登记行为，而涉案的两份《通知》仅是被告办理注销登记之前的一个中间性行为，并未给原告设定权利、加负义务，显然不具有可诉性。

  本案案号：（2019）闽0623行初74号

  案例编写人：福建省漳浦县人民法院  林振通  陈炎锋

  来源：人民法院报