宪法是推进国家治理体系现代化的根本保障

来源：检察日报|作者：韩大元　　

2019年10月31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（下称《决定》）明确提出国家治理体系与治理能力现代化的总体目标、路线图和具体措施，描绘了中国社会未来发展的蓝图。坚持和发展中国特色社会主义，必须坚定走中国特色社会主义法治道路，维护宪法权威，以宪法凝聚社会共识。《决定》从国家发展的战略高度，强调了宪法在国家治理体系与治理能力现代化过程中的作用，明确要求“健全保证宪法全面实施的体制机制”，充分发挥宪法在国家治理体系和治理能力现代化中的作用。

宪法与国家治理

宪法与国家治理体系具有十分密切的关系。国家治理体系作为国家的制度体系，取决于国家目标与根本任务。我国宪法的重要特点之一是，在宪法序言和总纲中规定国家发展目标与任务。宪法序言规定，本宪法以法律形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家根本法，具有最高的法律效力。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度，实行中国特色社会主义，形成鲜明的中国宪法特色。《决定》指出，中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开。可以说，国家治理体系和治理能力现代化的目标是“建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”，实现中华民族伟大复兴。

《决定》的重大亮点之一是根据中国特色社会主义制度的性质与功能，把支撑中国特色社会主义的国家制度分为根本制度、基本制度与重要制度，进一步展现了中国的国家制度优势，体现了在国际舞台上进行制度竞争的国家能力。无论何种类型的国家制度，其正当性与合法性都来源于宪法。如党的领导制度体系的宪法依据是宪法序言与宪法第1条，即中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。人民当家作主制度体系是国家性质的必然要求，也是人民代表大会制度的本质要求，体现人民主体地位。

国家治理是综合的、开放的概念，包括多元的治理主体、不同治理主体之间的互动、不同机制的协同以及法治的保障作用。《决定》强调要化解社会各种矛盾，提高防御社会风险的能力。宪法在国家治理中发挥着凝聚社会共识的重要作用，发挥好宪法的作用，有助于在国家治理中平衡各种利益，解决利益冲突，维护社会稳定，在宪法框架内进行理性对话与沟通，降低社会治理成本，营造和谐稳定的社会环境。

宪法与法治体系

《决定》提出“坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力”，强调“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求”。

从法律体系到法治体系是中国法治发展与进步的重要标志，而法治体系的基础是宪法，无论是法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系以及党内的法规体系，任何环节都不能脱离宪法，要体现宪法精神。

按照宪法要求，所有的立法要体现宪法精神，将人权保障的理念体现在法律法规体系中，使人民当家作主制度具有宪法保障。法治的生命在于实施，高效的法治实施体系取决于宪法实施的状况与程度。从某种意义上，宪法实施是法治实施的核心环节，没有有效的宪法实施，无法落实法治实施体系。法治监督体系要体现宪法的权力制约与监督，以有效的制度保障“一切权力属于人民”的原则。坚持人民代表大会下的中国权力体系，使公权力的运行受宪法规范的约束，把权力关进制度的笼子里，防止公权力滥用。法治保障体系以宪法监督为基础，体现法治实现的制度与程序机制。如审判机关依法独立行使审判权，以宪法为审判工作的依据，提高法官的宪法意识。党内法规体系是完善法治体系的重要内容，集中体现法治发展的中国特色，在宪法的基础上，将依法治国与依规治党有机统一，落实“党在宪法和法律范围内活动”原则，积极推进依宪治国的进程。

健全保证宪法全面实施的体制机制

《决定》根据国家治理体系与治理能力现代化的目标，针对宪法实施面临的新挑战、新问题，明确提出“健全保证宪法全面实施的体制机制”问题。

认真研究宪法实施的体制机制问题。长期以来，宪法实施是公众普遍关注的重大问题之一，也是法治建设中的难点问题。随着全面实现依法治国，宪法实施工作虽取得了成绩，如设立宪法日、宪法宣誓制度、设立宪法和法律委员会、推进合宪性审查、加强备案审查等，但总体上离法治发展的需要与公众的期待仍有一定差距，宪法实施效果仍有待提高。原因是多方面的，其中不容忽视的原因之一是没有解决好体制机制问题。如宪法监督的专门化与程序化方面进展缓慢，虽设立了宪法和法律委员会，但具体运行机制与程序仍需要进一步完善。又如，审判机关对宪法实施发挥重要作用，但目前没有建立审判机关与宪法监督机关之间的有效合作机制。立法法规定的有权行使违宪违法审查要求权的五大机关仍缺乏启动合宪性审查动力，迄今没有个案的出现。因此，认真研究宪法实施体制机制是关系国家治理体系现代化的重大问题，应给予高度重视并加以解决。

积极推进“依宪治国、依宪执政”。习近平总书记指出，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”，并把宪法实施提升到与国家前途、人民命运息息相关的高度。“依宪治国，依宪执政”理念，要求执政党“必须依据宪法治国理政”，以“履行好执政兴国的重大职责”。这表明，在国家治理体系现代化进程中，执政党积极将宪法理念引入执政活动，高度重视宪法的地位与作用，努力将“依宪治国”理念落实到具体的执政活动中。

坚持宪法法律至上原则，维护人民主体地位。推进国家治理体系和治理能力现代化的根本目标是不断回应人民对美好生活的向往，保障人民的尊严、自由与权利，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。新中国成立70年来，中国人民创造了丰富的宪法实践，为人民谋幸福是我国人权事业的主旋律。2004年通过修宪，将“国家尊重和保障人权”写进宪法，使之成为国家的主流价值，明确了国家治理的价值目标。

落实宪法解释程序机制。2014年10月28日，党的十八届四中全会把“健全宪法解释程序机制”作为加强宪法实施的首要措施。明确要求“落实宪法解释程序机制”，说明宪法解释在宪法实施中的重要作用。但目前宪法解释仍缺乏具体实践。随着社会主义法治体系的完善，根据实践的需要，选择适宜条文进行解释是必要的。要提高对宪法解释工作重要性的认识，该解释的条文要解释，实现宪法解释工作的法治化、程序化、制度化与常态化。全国人大常委会作为宪法解释机关，应积极落实相关要求，尽快制定宪法解释程序法，开展解释工作，以回应社会各界对宪法问题的关切，使宪法解释成为消除社会冲突与争议的重要形式。

继续推进合宪性审查工作。党的十九大提出“推进合宪性审查工作”，《决定》再次强调合宪性审查工作重要性。在合宪性审查工作中，我们要区分合法性与合宪性审查的不同功能与界限，不能将两者混同起来，既不能以合法性审查代替合宪性审查，也不能以立法中的合宪性推定直接代替合宪性的功能。要尊重合宪性审查规律，大胆探索人民代表大会制度下合宪性审查的制度模式。比如，对在特定历史时期制定的一些决定、决议，如确实不符合宪法精神，可以进行合宪性审查。如审查后认为违反宪法，就要依照宪法规定撤销或者变更。完善行使违宪违法审查的要求与建议权的程序机制，提倡以个案为基础，启动合宪性审查程序。

培育领导干部的宪法意识。领导干部要率先遵守宪法，维护宪法权威，不得有超越宪法和法律的特权。要在全社会营造尊重宪法、遵守宪法的氛围。习近平总书记指出，全面依法治国要抓好领导干部这个“关键少数”，各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法，唯有如此，才能真正维护宪法权威，充分发挥宪法在国家治理体系和治理能力现代化中的作用，以回应人民群众对美好生活的向往。

（作者为中国宪法学研究会会长、中国人民大学法学院教授）