坚持职权法定原则 强化“谁行为谁被告”规则

对外经济贸易大学副校长、教授 王敬波

 来源：人民法院报    责任编辑：刘泽

　　我国行政诉讼被告的确定既涉及行政审判的管辖，也会影响行政争议的解决。根据我国行政诉讼法第二十六条的规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。同时，第十五条规定：对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖。实践中有些行政诉讼的原告为了将案件提到中级人民法院管辖，即使行政行为是由县级政府职能部门作出的，仍然会选择将县级政府作为被告，这种做法既不符合行政诉讼法的规定，也不利于行政争议的有效解决，客观上也会造成司法资源的不当利用。将于2021年4月1日起施行的《关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》，进一步厘清县级以上地方人民政府及其职能部门之间的权责关系，强化行政诉讼“谁行为谁被告”的基本规则。

　　第一，坚持权责法定的组织原则，厘清县级以上人民政府及其职能部门之间的法律关系。从行政组织法的原理看，县级以上各级人民政府对其职能部门享有领导权和监督权。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第五十九条规定：县级以上各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。因此，虽然各级政府及其职能部门都被作为行政主体看待，但是二者的法律地位和权责并不相同。地方政府是一般性行政机关，管理地方的全部行政事务，职能部门是专业性机构，在特定范围内履行管理权。当法律、法规、规章规定属于县级以上地方人民政府职能部门的行政职权，县级以上地方人民政府通过听取报告、召开会议、组织研究、下发文件等方式进行指导，公民、法人或者其他组织不服县级以上地方人民政府的指导行为提起诉讼的，应当以具体实施行政行为的职能部门为被告。

　　在公民、法人或者其他组织向县级以上地方人民政府申请履行法定职责或者给付义务的案件中，如果法律、法规、规章规定该职责或者义务属于下级人民政府或者相应职能部门的行政职权，县级以上地方人民政府已经转送下级人民政府或者相应职能部门处理并告知申请人，申请人起诉要求履行法定职责或者给付义务的，以下级人民政府或者相应职能部门为被告。

　　第二，区分不同的行为确定被告，强化行政机关对自己的行为负责。在实践中作出强制拆除决定的机关和实施拆除行为的机构并不相同，区分作出强制拆除决定和具体实施强制拆除的行为，并分别确定行政诉讼的被告，有利于强化“谁行为谁被告”。如果县级以上地方人民政府根据城乡规划法的规定，责成有关职能部门对违法建筑实施强制拆除，公民、法人或者其他组织不服强制拆除行为提起诉讼，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除行为的职能部门为被告。如果公民、法人或者其他组织对集体土地征收中强制拆除房屋等行为不服提起诉讼的，除有证据证明系县级以上地方人民政府具体实施外，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除等行为的行政机关为被告。

　　第三，以实际履行职责的部门为被告，有助于查明事实，解决行政争议。对于县级以上地方人民政府确定的不动产登记机构或者其他实际履行该职责的职能部门按照《不动产登记暂行条例》的规定办理不动产登记的案件，以不动产登记机构或者实际履行该职责的职能部门为被告。对于县级以上地方人民政府根据政府信息公开条例的规定，指定具体机构负责政府信息公开日常工作，公民、法人或者其他组织对该指定机构以自己名义所作的政府信息公开行为不服提起诉讼的，以该指定机构为被告。行政诉讼被告的确定是一种技术性路线，由县级以上人民政府依法确定或者指定的实际履行相应职责的部门作为被告，不仅更明确，而且易于操作，简单，当事人容易理解，也有助于提高行政诉讼效率。

　　行政系统非常复杂，对于行政诉讼原告而言，要找到合适的行政诉讼被告并不简单，因此法院必须承担起释明责任，帮助当事人确定符合法律规定的行政诉讼被告。当然，更重要的是，依法裁判并维护当事人的合法权益，而不是任由程序空转，浪费司法资源，才能让老百姓在每一个案件中感受到公平正义，强化行政审判的权威，推动法治政府进程。

    来源：中国法院网

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