人民法院如何回应全面放开二孩政策

——从党的政策与法律的关系的视角出发

党的十八届五中全会决定“促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。”这一决定引起了人民群众的高度关注。那么，人民法院应当如何回应中央作出的这一全面放开二孩的生育政策呢？本文将从党的政策与法律的关系出发提出一些粗浅的看法，与大家商榷。

　　一、人民法院服务计划生育国策的职责与使命

　　人民法院是党领导下的人民民主专政的国家机器，是国家政权的重要组成部分。计划生育于1982年3月13日成为中国一项基本国策，以提倡晚婚、晚育，少生、优生为工作目标，有计划地控制人口。《中华人民共和国计划生育法》于2001年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过，2001年12月29日公布，自2002年9月1日起施行。人民法院自然负有执行党的计划生育基本国策和计划生育法律的重要职责。计划生育法律颁布实施之前，人民法院直接办理计划生育案件明显缺乏法律依据，在这段时间，人民法院基本上是一种消极的服务计划生育基本国策，既不受理政府申请计划生育强制执行的案件，违法生育的行政处罚、行政征收由政府自行进行，又不受理行政相对人就不服计划生育行政处罚、行政征收的诉讼。计划生育法律颁布实施以后，人民法院开始受理计划生育非诉执行案件，但是对行政相对人不服计生行政处罚、行政征收不服的，人民法院也基本上不受理，由行政相对人向政府申诉处理。随着法治的不断完善，有的基层法院成立了计划生育庭，有的基层法院成立行政审判第二庭，专门从事计划生育非诉执行，采取司法手段帮助政府征收超生人员的社会抚养费，服务地方政府执行计划生育基本国策。

　　二、人民法院执行党的政策与法律的基本原则

　　无论从《宪法》层面上讲，还是从国际通行的法治原则层面上讲，人民法院办理案件，以事实为依据，以法律为准绳。但是，我国的具体国情决定了人民法院的首要任务是执行党的路线、方针、政策。在具体的司法实践中，人民法院以党的路线、方针、政策为指导执行法律。也就是说，人民法院既有执行党的路线、方针、政策的政治使命，又有严格执行法律的法律使命。从我国政治实践来讲，党的政策与法律是统一的，法律是党的政策的法律化，政策是在宪法和法律范围内制定的。由于在政策与法律出台的时间存在先后、制定程序不同，党的政策与法律出台的时间不会完全同步。如果出现党的政策与法律不完全同步的情况，人民法院一般会以法律为基本遵循，同时也要顾及到政策的权威性，灵活执行国家法律，以求达到国家法律与政策的基本协调。为了确保这种协调性，很多时候，最高人民法院也会出台一些红头文件，指导地方各地法院如何在法律框架内执行党的新政策。比如前几年全球出现金融危机的时候，最高法院就结合党的政策出台了人民法院如何应对金融危机的指导性文件。

　　三、人民法院如何应对全面放开二孩政策

　　十八届五中全会以后，全国人大和地方省级人大必将认真贯彻执行十八届五中全会确定的路线、方针、政策，很快启动修法程序，修改《中华人民共和国计划生育法》，地方省级人大同样会修改地方性计划生育法规。目前以及将来人民法院会面临与计划生育基本国策调整有关的两个方面的法律问题需要厘清与应对：第一个问题：国家法律和地方性法规修改以后，在修法之前违反当时的计划生育法律和法规并且没有受到处罚的，申请人民法院强制执行的，人民法院是否继续采取强制执行措施？第二个问题：国家法律和地方性法规修改之前，十八届五中全会决定作出以后，如何协调党的政策与国家法律之间的不一致的问题？比如按照现在的法律规定属于超生并需要征收社会抚养费的，而按照十八届五中全会的决定不属于超生的，人民法院是否需要继续采取强制执行措施？

　　（一）计划生育法律、法规修改以后人民法院如何应对

　　按照行为时的法律，计划生育法律、法规修改前超生的，超生者应当受到行政处罚并征收社会抚养费。如果按照修改后的法律、法规如果仍然属于超生，则同样要受到行政处罚并征收社会抚养费；如果按照修改后的法律、法规规定不属于超生，是否应当继续执行呢？笔者认为，违反计划生育法律、法规属于一个公法问题，公法问题应当作出有利于公民个人的解释，比如刑事法律的溯及力就明确规定“从旧兼从轻”原则。同样地，对于违反计划生育法律、法规超生的情况下，也应当遵循“从旧兼从轻”原则，明确裁定不予执行。

　　（二）计划生育法律、法规修改以前人民法院如何应对

　　十八届五中全会决定作出以后，法律、法规修改以前，可能存在两种情形，第一种情形就是在十八届五中全会决定作出以前已经超生但是没有受到行政处罚、没有征收社会抚养费的，计生部门申请人民法院强制执行，人民法院如何处理？第二种情形就是在十八届五中全会决定作出以后，根据现行的法律、法规属于超生，但是按照十八届五中全会决定不属于超生的，计生部门申请强制执行社会抚养费，人民法院如何处理。

　　1.十八届五中全会决定作出以后超生的情形。在这种情形下，如果按照十八届五中全会的决定仍然属于超生的，严格按照现行的法律、法规给予处理；如果按照十八届五中全会决定不属于超生，按照现行法律、法规规定属于超生的，这就属于媒体所说的抢先超生，严格从法治原则来讲，这种行为违反了现行法律、法规，应当严格按照现行的法律、法规给予处罚；但是考虑到我国特定的国情，考虑到我国党的政策与法律、法规特殊的关系，简单地执行法律、法规无疑就违反了党的路线、方针、政策，这与人民法院认真贯彻党的路线、方针、政策的政治使命并不完全吻合；如果以按照党的十八届五中全会的决定已经不属于超生而不予以处罚，则可能损害法律的权威性。根据现行法律、法规的规定多生育一个小孩（实体违法的超生）与没有多生小孩但是没有按照规定程序办理准生证（程序违法的超生）的处罚是不一样的，务实的做法应当以党的路线、方针、政策为指导执行现行法律、法规，不再按照实体违法的超生给予处罚、征收社会抚养费，而是参照没有按照法律规定的程序办理准生证的程序违法的超生处罚、征收规定处理。

　　2.十八届五中全会决定作出以前超生的情形。由于计划生育管理问题属于一个公法问题，对于公法问题，人民法院法院应当作出有利于公民个人的解释，即遵循“从旧兼从轻”原则处理。故对于十八届五中全会决定作出以前超生的，应当参照十八届五中全会决定作出以后、法律和法规修改之前超生的情形处理，不但确保了党的政策得到了贯彻落实，而且维护了法律、法规的严肃性。

来源：中国法院网          作者：唐正旭

作者单位：湖南省永州市零陵区人民法院

http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/10/id/1737328.shtml