应松年：行政许可岂能随意设定

党的十八届三中全会提出，推进法治中国建设。法治中国建设的关键和难点在于法治政府建设。坚持用制度管权管事管人，把权力关进制度的笼子里，是当前和今后一段时间依法行政和法治政府建设的重点。然而，一些地方在实践中依然存在很多问题。

近日，四川通江县发布的一则关于进一步规范公职人员和群众操办酒席的通知，引发争议。这份通知除了对公职人员操办酒席范围进行规范，还对农村和城镇居民举办酒席的范围进行了界定。当地政府此举的初衷或许是好的，但从法治的角度来看，至少有两个问题需要加以关注：一是当地政府的通知即规范性文件是否有权对属于个人自由的行为作出禁止性规定？最近修改后的《立法法》已经明确规定，地方政府规章没有法律、法规的依据不得设定减损公民、法人和其他组织的权利或者增加其义务的规范。规章尚且不许，更何论县级规范性文件呢？二是通江县的这份通知规定，如要操办宴席须持有效证件提前5至15天到相关单位提出申请，这是明确设置了一项许可。按照《行政许可法》的规定，连国务院部门规章都没有行政许可的设定权，地方政府规章仅有临时性许可的设定权，其他规范性文件更是无权设定。

可以看出，这个通知是违反有关法律规定并超越其法定权限的。由于此类减损公民权利或增加公民义务以及随意设置审批的情况在规范性文件中并非个例，所以这是一个需要引起关注的具有普遍意义的问题。同时，需要思考的是，这样一个超越法定权限的规范性文件能被发布，说明一些干部缺乏应有的法治素养和法律意识，也说明对规范性文件的制定和发布缺乏必要的监督制度。

其实，已有一些地方通过《行政程序规定》，确立了行之有效的监督规范性文件的“三统一和有效期”制度。“三统一”，即规范性文件必须统一登记、统一编号、统一发布。统一登记，是指行政机关欲制定规范性文件，必须先将制定的规范性文件及相关资料报送政府法制部门，由其登记在册。显然，登记的过程也是法制部门进行审查的过程。统一编号，是指针对通过登记的规范性文件，由登记部门确定一个唯一的、连续的编号。统一发布，就是在指定的平台上发布。有效期制度，即规定规范性文件的有效期为五年（如注明试行、暂行的为三年），过期则自动失效。如需延续规范性文件的效力，应在期限届满前半年，由制定机关说明理由，并按照前述“三统一”的程序申请重新登记。

这一看似简单的制度，却在实践中起到较好的监督作用，既能有效监控不合法律法规的规范性文件出台，又能全面掌握各行政机关制定了哪些规范性文件，避免规范性文件失控。我国已经制定了《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等用来规范法律、法规、规章的法律法规。但这些法律法规对规范性文件的制定和实施并没有明确规定。看来，制定一部全国性的涵盖行政权力行使各个领域和层次的行政程序法，已成为扎紧制度笼子、建设法治政府的重要课题。

(作者为中国政法大学终身教授，中国行政法学研究会名誉会长）

来源：东方法眼网

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